Mateřské školy v době pandemie a nejčastější stížnosti v praxi ombudsmana

Nouzový stav vyhlášený na jaře a na podzim roku 2020 přinesl celou řadu právních otázek a souvisejících stížností ombudsmanovi. Mimo jiné oblasti života mají změny přijaté kvůli pandemii také zásadní dopad na vzdělávání a výchovu naprosté většiny českých dětí a žáků. Odraz tohoto stavu ve školské legislativě představuje zejména novela školského zákona¹⁾, zavádějící povinnou distanční výuku, ale v důsledku vznikají i další problémy a otázky.

Autorka²⁾, působící jako právnička v Kanceláři veřejného ochránce práv, přiblíží v následujícím textu, které související otázky se objevují u ombudsmana v souvislosti s provozem a vzděláváním v mateřských školách a jak je lze řešit. Některé dílčí problémy jsou přitom podrobněji přiblíženy ve dvoudílném příspěvku v Řízení školy (1/2021 a 2/2021), kde jsou právně komentovány i další související otázky. Některé otázky týkající se typicky online výuky zde zmiňovat nebudeme, protože pro mateřské školy nejsou . Avšak řadě dalších situací mohou být vystaveni jak pracovníci mateřských, tak základních nebo středních škol, protože některé problémy jsou samozřejmě společné.

Hned na úvod je třeba zmínit, že zákonné možnosti ombudsmana týkající se namítaných oblastí jsou omezené. Ochránce může vyhodnotit dopad některých legislativních kroků, zejména opatření obecné povahy jednotlivých ministerstev, jako diskriminační. Není však v jeho možnostech odborně rozporovat jejich kroky. Může vydat také stanovisko k individuálním stížnostem na postupy vedení škol a pedagogů, avšak poté, kdy si individuální stěžovatel již stěžoval u České školní inspekce.

Není tedy v možnostech ombudsmana, aby hodnotil, zda proticovidová opatření vlády jsou, či nejsou podložená a důvodná. To přísluší výhradně soudu. Ovšem české soudy již dovodily, že nejen vládě na základě krizového zákona a za trvání nouzového stavu, ale i Ministerstvu zdravotnictví přísluší přijímat mimořádná opatření podle zákona o ochraně veřejného zdraví³⁾, jimiž se omezují základní práva a svobody⁴⁾. A pokud vydá mimořádné opatření některé ministerstvo, může uplatnit své zákonné možnosti a doporučit mj. jeho změnu.

Navíc podle nejnovějšího soudního rozhodnutí Městského soudu v Praze je třeba, aby opatření omezující práva občanů byla odůvodněna, jinak je soud zruší.⁵⁾Takto zmíněný soud zrušil mimořádné opatření Ministerstva zdravotnictví z října 2020, přikazující nošení roušek v obchodech a obecně ve venkovních prostorách obcí. Soud namítl, že je třeba vysvětlit, proč je třeba tak tvrdých restriktivních opatření, přičemž ministerstvo tento krok nijak nezdůvodnilo. Na základě uvedeného je třeba uzavřít, že řada stížností, které ombudsmanovi zákonní zástupci vzdělávaných dětí nebo samotní žáci směřovali a směřují, tak sice může mít další právní řešení, ne vždy však může přímo zasáhnout .

Přibližme si nyní, které stížnosti se od jarních měsíců objevily vícekrát. Přitom dodejme, že následující části příspěvku zdaleka nepřibližují všechny rozporované otázky nebo situace, které se u ombudsmana objevily, neboť je jich skutečně mnoho. Tematicky je možné rozčlenit následovně: zavření škol a školek, problémy spojené s distanční výukou, otázky spojené s epidemiologickými opatřeními, a dále některé specifické otázky týkající se provozu školek.

Opatření spočívající v zavření škol, případně školek, postrádala již na jaře 2020 společnou logiku. Restrikce v podobě zavření škol by přitom měly následovat po pečlivém zvážení jejich nezbytnosti. Postup na jaře 2020, kdy se nejprve zavřely všechny základní školy, včetně speciálních, a následně se v květnu otevřely jen běžné základní školy, zdůvodnění postrádal. Právě na nejednotnost v postupu Ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy ČR (dále také jako „MŠMT“) poukazovalo více rodičů, když rozporovali rozdílný režim základních a speciálních škol. Kritice tento postup podrobily i odborné subjekty a zde uplatnil tzv. zvláštní oprávnění. Zástupkyně ombudsmana doporučila, aby došlo k napravení nedůvodného rozdílu a aby mohly začít znovu chodit do školy i děti s postižením⁶⁾. K nápravě také nakonec došlo. Je ale třeba doplnit, že řada rodičů rozporovala také nejednotný postup při rozhodování o uzavření základních škol v souvislosti se situací v mateřských školách. Více rodičů se domnívalo, že základní vzdělávání je zcela elementárním právem dítěte a je významnější než jeho předškolní příprava. Proto nechápali nejednotný postup ohledně mateřských, základních a speciálních škol, když mateřské školy mohly zůstat z rozhodnutí zřizovatele otevřené. Situace se následně opakovala na podzim téhož roku, a i s příchodem roku nového jsme svědky obdobné situace. Autorka má informace o více podaných žalobách u soudů, přesto prozatím nedisponujeme rozhodnutím, které by konstatovalo, že přijatá opatření nepřiměřeně zasahují do práva dětí na vzdělání.

Situace se však poté opakovala i na podzim při „druhé vlně“ pandemie, neboť zatímco speciální školy zůstaly otevřené spolu s mateřskými, základní školy byly uzavřeny, vyjma žáků prvních a druhých tříd. Opět to vyvolává otázku, jaké závažné důvody vedly MŠMT k tak rozdílnému postupu.

Přesto je třeba dodat, že rodičovská veřejnost není v tomto jednotná. Někteří rodiče brojí proti zavření škol, jiní se obávají nákazy a chtějí děti nechat doma. Nadto otázka, zda zavřít školy a poskytovat výuku distančně, není na odborném posouzení ombudsmana. Jak jsme uvedli, pokud je mimořádné opatření přijato bez respektování zákonných (ústavních) podmínek, náleží výhradně soudu, aby je zrušil. K zavření školy může také dojít bez mimořádného opatření s územní působností v celé České republice, a sice při výskytu COVID-19 ve škole nebo školském zařízení, pokud to jako důvodné stanoví krajská hygienická stanice (dále také jako „KHS“), případně na její doporučení zřizovatel. Proti závěru krajské hygienické stanice se lze obrátit na Ministerstvo zdravotnictví, které řídí, kontroluje KHS a rozhoduje o odvolání proti rozhodnutí KHS.⁷⁾ Tak by mohl některý odborný epidemiologický problém související se školstvím konzultovat ředitel školy. Právě z toho je ale patrné, že by dané otázky měli rozhodovat odborní pracovníci, tedy ani zákonní zástupci dětí, ani pedagogové.

Zavření škol „podruhé“, tedy v říjnu 2020, předcházela novela školského zákona zavádějící povinnost distanční výuky. Právě zmíněná novela je přitom pro dění od počátku školního roku 2020/2021 klíčová. Poslanci ji přijali „narychlo“ v létě tak, aby bylo možné s ní počítat od počátku září, pokud by byl vyhlášen nouzový stav. To se také posléze stalo.

Někteří z rodičů, kteří rozporovali zavření škol, kritizovali také distanční výuku. Je žádoucí, aby školy postupovaly v době svého zavření jednotně, proto byla novela potřebná. V jarních měsících totiž nepanovala povinnost škol distančně vyučovat, nýbrž pouze možnost. A podobně ani mateřské školy nevnímaly tuto okolnost jednotně. Na podzim již ale byla účinná výše citovaná novela školského zákona, díky níž školy i školky musejí poskytovat distanční výuku. Novela je ale problematická. Především je velmi obecná a u některých otázek není jasné, jak ustanovení interpretovat. Zde ji zmiňujeme proto, že novela zavedla i dětem v roce před zahájením povinné školní docházky povinnost realizovat předškolní přípravu právě některou distanční formou.⁸⁾

Hlubší analýzu novely nebude autorka na tomto místě provádět, neboť se jí věnovala v Řízení školy ve vztahu k povinné výuce na základních školách. Ze znění nového ustanovení je ale patrné, že se vztahuje právě i na mateřské školy, a je tak povinností mateřských škol poskytovat realizovat vzdělávání předškoláků distančně. Nehledí se přitom na názor rodičů na tuto formu výuky: , byť po dobu nouzového stavu distanční formou.

Řada stížností se objevuje kvůli epidemiologickým opatřením ve školách a školkách. Je třeba zdůraznit, že k nim může dojít výhradně po odborné úvaze na základě rozhodnutí krajské hygienické stanice nebo Ministerstva zdravotnictví. Takové odborné posouzení nenáleží řediteli školy. Ředitel tak může kontrolovat dodržování takových opatření ve škole, ale poté, kdy o tom rozhodl k tomu kompetentní orgán. Může realizovat výhradně takové úkony, k nimž ho zmocňuje zákon, přičemž u otázky nošení roušek nebo dalších opatření mu není takové oprávnění stanoveno. Podobně pokud zákon řediteli takovou možnost nesvěří, nemá rozhodovat bez odborného stanoviska o zavření školy. V praxi ombudsmana se objevila i stížnost na školu, již ředitel zavřel po stanovisku krajské hygienické stanice. Stěžovatel byl v daném případě odkázán na Ministerstvo zdravotnictví, které může usměrnit rozhodnutí KHS, a to na základě výše uvedeného zákona o ochraně veřejného zdraví.

Přesto se objevují stížnosti na ředitele škol, kteří nejenže sami nařizují povinné nošení roušek, ale dokonce sami rozhodují o omezení vzdělávání, pokud žák či jeho rodiče některá opatření neplní. Jedinou zákonnou možností, a současně povinností školy, je zajištění izolace žáka, který je patrně infekční, respektive vykazuje známky akutního onemocnění. Podle ustanovení § 7 odst. 3 zákona o ochraně veřejného zdraví

Tato povinnost by se tedy měla vztahovat i na podezření na nákazu COVID-19, je však otázkou, jestli by měl pedagog odhadovat případnou povahu nákazy či infekce. Zákon pamatuje na situace, kdy jde o akutní nákazu, přičemž jeho cílem je ochrana před šířením jakéhokoliv infekčního onemocnění. Proto můžeme uzavřít, že pokud pedagog sezná u některého žáka známky jakékoliv infekce či se dozví, že je žák nakažen COVID-19 či jinou infekcí, měla by škola zajistit jeho izolaci a dohled nad ním a informovat neprodleně zákonné zástupce.

Opět připomeňme, že pokud je situace takto sporná, je možné vše konzultovat s krajskou hygienickou stanicí. Někteří rodiče však „bojkotují“ povinnost nošení roušek ve škole i tehdy, pokud ji nařídily odborné orgány, typicky přijetím mimořádného opatření. Takto stanovenou povinnost je ale třeba dodržovat, neboť rodiči hrozí finanční sankce. Autorka se tak domnívá, že ředitel by měl v případě nedodržení povinnosti nosit roušky ve škole nebo školském zařízení upozornit krajskou hygienickou stanici, v jejíž kompetenci je další postup.

Poněkud vlastní cestou jsou řízeny mateřské školy, protože během tzv. druhé vlny pandemie na podzim 2020 zůstaly oproti základním a středním školám otevřené. Když pomineme výše uvedenou otázku důvodnosti takového rozhodnutí, vyvstávají opět otázky, kam sahají vedení mateřských škol v nouzovém stavu.

Ve stížnostech ombudsmanovi se objevily následující situace. Ředitelka jedné mateřské školy rozhodla o odmítnutí vzdělávání dítěte, jehož sourozenec měl údajně COVID-19, přičemž tuto informaci se dověděla od jiné maminky vzdělávaného dítěte. Jinde vedení školky rozhodlo o jejím zavření s tím, že provoz školky zůstane zachován jen dětem pracujících rodičů, a to rodičů některých profesí. A dále se objevila stížnost na odmítnutí vzdělávání dítěte, jehož rodič je na rodičovské dovolené s jiným dítětem.

Poněkud zvláštní pak byla stížnost na paní ředitelku, která odmítla vstup zákonného zástupce do budovy školky, neboť si nezakrýval nos a ústa z jejího pohledu řádnou rouškou. I zde uveďme, že není na subjektivním posouzení vedení školky, zda předmět, jímž jsou zakryty předmětné partie nosu a úst, je či není vyhovující. Podle informací dostupných z webových stránek Ministerstva zdravotnictví může jít o respirátor, roušku, ústenku, šátek či jiné prostředky, které brání šíření kapének, přičemž podstatná je hlavně účelnost materiálu.⁹⁾

Všechny zmíněné situace mají společného jmenovatele. Ředitel předškolního zařízení nemá žádné speciální ani povinnosti související s nouzovým stavem, pokud mu je nesvěří zákon nebo opatření obecné povahy, tedy případné mimořádné opatření. Pokud tedy existuje specifický předpis opravňující ředitele vzdělávat přednostně jen některé děti, ředitel tak může (a musí) učinit. V opačném případě nikoliv. Podobně v případě, kdy existuje podezření na výskyt nemoci v rodině vzdělávaného dítěte a rodiče je nechtějí nechat doma, je nezbytné situaci nahlásit odbornému orgánu ve výše uvedeném smyslu.

Nechceme tím říct, že ředitel má přihlížet tomu, aby žák šířil infekci mezi další spolužáky a učitele. Pokud se doví o nákaze žáka prokazatelným způsobem, případně pokud žák vykazuje příznaky infekčního onemocnění, uplatní se výše uvedená povinnost školy takového žáka izolovat od ostatních, případně poslat domů. Přitom pokud je situace akutní a jde o mladšího žáka, nebo dokonce dítě v mateřské škole, zákonný zástupce by si měl pro dítě dojet do školy co nejdříve po upozornění vyučujícím. Nesmíme totiž zapomenout na další zákonnou povinnost ředitele, respektive školy, jíž je zajištění bezpečnosti a ochrany zdraví dětí a žáků při vzdělávání.¹⁰⁾ Tuto povinnost stanoví přitom zákonodárce jak školám základním a středním nebo vyšším odborným, tak mateřským.

Ještě doplňme, že stížnosti a dotazy se objevily i ohledně dalších otázek, například kdy zřizovatel nezavřel školky a rodičům dětí nevznikl nárok na ošetřovné.¹¹⁾

Ochrana života a zdraví občanů nepochybně patří mezi zájmy, které musíme hájit, a to i velmi silnými restrikcemi. Je však otázkou, zda elementární právo dětí a nezletilých, a sice právo na vzdělávání, musí vláda či ministerstvo tak silně omezovat. Základní sdělení, jež měl přinést tento příspěvek, tak spočívá v tom, že může být za takto mimořádné situace zmocněna k mimořádným omezením, avšak ta by měla být vážně konzultována s odborníky a vždy by měla šetřit základních práv občanů – v prvé řadě práv dětí.

Další závěr, který plyne z předloženého textu, je nasnadě: ředitel školy není orgánem, který by měl nahrazovat stanoviska odborníků v oblasti šíření infekce a ochrany zdraví. Pokud při poskytování vzdělávání nebo v souvislosti s ním vyvstane odborná otázka, měl by ji ředitel či pedagogové konzultovat s krajskou hygienickou stanicí.