Rychlokurs orientace v informacích a jejich závaznosti

Proč však někdy něco chceme a nejde to nebo na to ani nepomyslíme a věci se dějí nejen samy, ale dokonce i tak, jak se dít mají, a jindy můžeme chtít sebevíce a něco nejde bez ohledu na příčinu, nebo dokonce zjistíme, že to není možné? Podstata spočívá právě ve významu a smyslu informací, se kterými pracujeme, a v podstatě věcí, ne v tom, jak je vnímáme a jak je toto vnímání od podstaty odlišné.

Informace v podstatné části používáme k tomu, abychom se rozhodovali. Rozlišujeme proto, jestli jsou pro nás informace závazné, či nikoli a jestli je chceme, můžeme, nebo dokonce musíme ve svém konání použít. Informace, které jsou obsažené v právních předpisech, jsou závazné vždy a vždy také obsahují údaj, pro koho platí. Pokud zjistíme, nebo dokonce víme předem, že jsou informace určeny nám, pak nemáme jinou možnost než se jimi řídit. Pokud však jde o informace, které nejsou obecně závazným právním předpisem, je pak na nás, jestli je použijeme, nebo ne. Je to jako se světelnou signalizací na křižovatce a ozdobnými disky na kola automobilu – světelná signalizace platí pro každého, dokonce i pro vozidla integrovaného záchranného systému, která však mají současně absolutní přednost, pokud používají výstražnou signalizaci – mají tedy přednost i na oné pověstné červené. Co se týče disků na kola, je pak výsostným rozhodnutím každého si je vybrat podle svého. Ze všeho nejdůležitější je proto identifikovat, jestli jde o informaci závaznou, obsaženou v právním předpise, nebo o informaci právně nezávaznou.

V případě závazných informací je dále potřeba identifikovat, jestli jde o informaci obsaženou přímo v právním předpise, nebo jestli je to informace od někoho dalšího, který ji poskytuje, protože může/musí, a udělal to způsobem, kterým to udělat má. Jestliže máme informaci „z druhé ruky“, musíme pracovat s rizikem zkreslení obsahu pohledem toho, kdo nám ji poskytuje. Zde platí, že i když nám informaci poskytl někdo další, jsme za soulad svého jednání se závaznou informací odpovědní my, ne ten, kdo nám ji poskytl. Důvodem je tzv. presumpce znalosti právních předpisů, ono známé „neznalost práva neomlouvá“.

V případě nezávazných informací není ani podstatné, jak je informace označena (informace, metodický list, pokyn, přehled), protože nejde o informaci závaznou, kterou bychom museli do svého chování promítnout. Není proto ani rozhodující, jestli ji máme přímo ze zdroje, nebo nám ji někdo zprostředkoval.

Problém spočívá v tom, že s informací závaznou mnohdy pracujeme tak, jako by šlo o informaci nezávaznou, a naopak, nebo jako by informace předával někdo, kdo je vůči školám a školským poradenským zařízením (dále jen „ŠPZ“) v nadřízené pozici. Této situaci se budu věnovat následně, nyní se zaměřím na nelady v právně závazných informacích.

Základem pro udržení orientace v závaznosti informací je několik základních pravidel:

Hned na první pohled se jeví jako problematické ty situace, kdy to vypadá, že jsou právní předpisy ve vzájemném rozporu. Vůbec přitom nemusí jít jen o ty školské. V lepším případě je za rozpor v právních předpisech označována situace, kdy máme svou představu, „jak by věci měly být“, a zaměníme ji s tím, co v právních předpisech skutečně je. Vznikají tak kombinace, které mohou ve svém důsledku skutečně vyvolávat až neřešitelné situace.

Jako příklad uvedu rozhodování o škole, ve které se bude dítě vzdělávat. Zatímco školský zákon dělí rozhodování mezi zákonné zástupce, kteří jsou povinni přihlásit dítě k plnění povinné předškolní a školní docházky, a volba školy je tak omezena pouze na podání přihlášky / žádosti o přijetí,¹⁾ a ředitele školy, který obecně o přijetí rozhoduje²⁾, mají mnozí zákonní zástupci za to, že ředitel školy, do které podali přihlášku, musí dítě přijmout, a mnozí ředitelé škol se domnívají, že nemohou dítě, i když pro něj není škola spádovou, nepřijmout.

U dětí, které mají některé ze zdravotních handicapů uvedených v § 16 odst. 9 školského zákona, pak mají mnozí za to, že míra zdravotních handicapů opravňuje poradenské pracovníky rozhodovat o druhu školy doporučením zařazení či převedení do školy (třídy/oddělení) zřízené pro děti s těmito handicapy. I přihlášení do speciálního školství je pouhým přihlášením do nespádové školy, jejíž ředitel není povinen dítě přijmout. Bez ohledu na zažité představy je to zákonný zástupce, kdo buď podává žádost o přijetí do školy jak běžné, tak speciální, a ředitel školy, kdo o ne/přijetí rozhoduje ve správním řízení³⁾. V případě možnosti přechodu ze třídy/oddělení do třídy/oddělení uvnitř školy je potřebné, aby zákonný zástupce podával žádost o zařazení, fakticky však dochází k situacím, kdy ředitel školy dítě do třídy/oddělení zařadí, jakmile škola obdrží doporučení ke vzdělávání, ve kterém je vyznačena možnost vzdělávání v režimu pro děti s handicapy uvedenými v § 16 odst. 9 školského zákona, a zákonného zástupce o této skutečnosti jen informuje, případně si vyžádá informovaný souhlas s tímto přeřazením.⁴⁾

Poměrně jednoduchá je situace, kdy se dva různé jevy označují stejným pojmem. Ukázat si to můžeme na v příkladu v předcházejícím odstavci hodně používanému pojmu „doporučení“. Doporučení je v obecném významu „radou“ či „návrhem“. Ne tak v okamžiku, kdy jde o dokument vydávaný ŠPZ jako výsledek odborné práce při zjišťování vzdělávacích potřeb dítěte – doporučení ke vzdělávání žáka se speciálními vzdělávacími potřebami. Tímto „doporučením“ ŠPZ rozhoduje o podpůrných opatřeních, na která má dítě ve škole, jejímž je žákem, nárok (právo), a škola je na základě tohoto „doporučení“ povinna přiznanou podporu poskytovat.⁵⁾ Protože ŠPZ skutečně rozhoduje o právech a povinnostech osob (dítě je fyzickou osobou, škola právnickou), navíc finančně zajišťovaných přímo ze státního rozpočtu, není onen dokument doporučením, ale rozhodnutím. Pokud by byl dokument skutečně pouhým doporučením, pak by nebylo ani možné čerpat k jeho realizaci finanční prostředky z veřejných rozpočtů. Svým obsahem i formou tak „doporučení“ ŠPZ splňuje kritéria rozhodnutí orgánu veřejné moci podle správního řádu.⁶⁾ Jde tedy o rozhodnutí, které je právně závazné.

Naopak skutečným doporučením jako právně nezávaznou informací je právě ono pozitivní vyjádření ŠPZ ke vzdělávání dítěte ve speciálním školství⁷⁾, které je obsaženo v dokumentu ŠPZ s názvem Doporučení. Toto pozitivní vyjádření je jednou z podmínek potřebných pro přijetí do tzv. školy speciální.⁸⁾ Ať už jste se v přemíře nejrůznějších doporučení, která buď jsou, nebo nejsou doporučením, ztratili, či nikoli, je zjevné, že nesprávné terminologické označení je schopné vyvolat efekt „babylonského zmatení jazyků“, umocněný tím, že stále hovoříme stejnou řečí. Nabízí se proto také otázka, co je smyslem takové právní úpravy.

Podobně je to i s pojmem „stupeň“, podle školské legislativy může jít o stupeň vývoje dítěte, stupeň vzdělávání či o stupeň podpůrného opatření.⁹⁾ Podle sociální legislativy jde o stupeň/míru závislosti na péči jiné osoby, jemuž/jíž pak odpovídá právním předpisem stanovená konkrétní výše příspěvku na péči.¹⁰⁾ A tak je možné pokračovat. V situacích, kdy jsou různé jevy označeny stejným pojmem, musíme vždy vycházet z konkrétní situace. Nejde tedy o porušení žádného ze základních principů, ale o nesprávnou interpretaci nebo záměnu informací v konkrétní situaci.

Nejnáročnější jsou však ty situace, kdy jsou konkrétní informace obsaženy v těch právních předpisech, které je obsahovat ani nemohou, protože jiné právní předpisy už pravidla pro určování těchto informací obsahují. Současně jde o právní informace, které existovat musejí, a dokonce i v praxi fungují, „jen“ jsou do systému pravidel zakomponovány nesystémově.

Jako příklad této situace poslouží stanovení přímé pedagogické činnosti (dále jen „PPČ“) asistenta pedagoga jako pedagogického pracovníka. Zatímco zákon o pedagogických pracovnících jednoznačně říká, že PPČ určí v nařízení vlády vláda¹⁴⁾, je současně PPČ asistenta pedagoga, který pracuje jako podpůrné opatření, upravena ve vyhlášce č. 27/2016 Sb.¹⁵⁾ Zatímco podle nařízení vlády o přímých činnostech pedagogických pracovníků je PPČ asistenta pedagoga obecného stanovena na 90 % a asistenta pedagoga jako PO na 80 % až 90 %, resp. 32 až 36 hodin z plného pracovního úvazku¹⁶⁾, vyhláška č. 27/2016 Sb. stanoví pro asistenty pedagoga jako PO právě 90 % PPČ z pracovního úvazku v návaznosti na jeho přímo určenou konkrétní velikost. Velikost pracovního úvazku asistenta pedagoga je jako vyjádření velikosti personálního podpůrného opatření dítěte upravena ve vyhlášce správně, podíl PPČ již nikoli právě proto, že jde o pedagogického pracovníka.¹⁷⁾ PPČ ostatních pedagogických pracovníků jako podpůrných opatření se přitom řídí nařízením vlády bez dalšího. Proto by bylo vhodné, aby i PPČ asistenta pedagoga jako podpůrného opatření byla upravena kompletně v nařízení vlády o přímých činnostech pedagogických pracovníků, a ne ve vyhlášce č. 27/2016 Sb. Právní úprava podílu PPČ by pak byla systémově upravena v souladu se zákonem o pedagogických pracovnících a všechny informace by byly seřazeny podle charakteru práce pedagogických pracovníků.

Od popsaných situací, kdy pracujeme se závaznými informacemi sami, se liší situace, kdy nám je dává někdo další. Rozhodující přitom není to, kdo nám je dává, ale jestli a komu je vůbec oprávněn takové informace dávat. Existují v podstatě dvě roviny, vztahy pracovně- či služebněprávní nadřízenosti a podřízenosti a stupňovitá organizační struktura.

V organizaci školství tedy neexistují vztahy nadřízenosti a podřízenosti dané stupňovitou soustavou státních orgánů, existují pouze jednotlivé orgány veřejné správy, které vykonávají školskou agendu v rozsahu a způsobem daným právními předpisy. ŠPZ jako samostatné právní subjekty tak nemají „nadřízeného“. Navíc nejsou stupněm/článkem veřejné správy a ani její součástí být nemohou. ŠPZ tak plní tu roli, kterou mají danou právními předpisy, ne ty, které jsou mnohdy obsaženy v nejrůznějších, hlavně nezávazných informacích.¹⁹⁾

Z toho všeho existují pouze dvě výjimky. První tvoří pravomocná rozhodnutí soudů a odvolacích správních orgánů, pokud mají ŠPZ v dané věci postavení správního orgánu a rozhodují o právech a povinnostech jednotlivce, a závěry kontrolních orgánů, které mají své vlastní opravné mechanismy. Druhou výjimkou jsou krizové stavy a situace ohrožující veřejné zdraví.

V případech krizových stavů (stav nebezpečí, stav nouze a stav ohrožení státu) mohou podle krizového zákona²⁰⁾ v závislosti na charakteru situace vláda a hejtmani / primátor hl. m. Prahy ukládat jako orgány krizového řízení povinnosti až na uvedené výjimky všem, tj. včetně ŠPZ, a mohou také omezovat práva chráněná zákonem. Zasahovat do práv a ukládat nové povinnosti tak nemůže v době trvání příslušného druhu krizového stavu nikdo jiný, ani člen vlády, ani předseda vlády, ani prezident, ale jen vláda jako celek krizovým opatřením (forma usnesení vlády) nebo hejtmani / primátor hl. m. Prahy.

Na rozdíl od školství v agendě ochrany veřejného zdraví existuje soustava státních orgánů, které vykonávají státní správu v přímé působnosti. Jde o Ministerstvo zdravotnictví, krajské hygienické stanice, Ministerstvo obrany a Ministerstvo vnitra (dále jen „MZdr“, „KHS“, „MO“ a „MV“). V situacích ohrožujících veřejné zdraví, kam se řadí i nebezpečí vzniku epidemie nebo epidemie, mají navíc tyto státní orgány ochrany veřejného zdraví přímo ze zákona o ochraně veřejného zdraví oprávnění ukládat povinnosti a zasahovat do práv i obecně formou mimořádných opatření.²¹⁾

Praktický rozdíl v agendě zdravotnictví a v agendě školství z hlediska závaznosti informací si ukážeme na hygienických pokynech MŠMT z jara 2020 při možnosti postupného obnovování školní docházky na základních školách jako výjimky z obecného zákazu přítomnosti dětí ve výuce:

Otázku této formální nejednotnosti mimořádných opatření MZdr ponechávám záměrně neřešenou, pro smysl a podstatu tohoto článku z pohledu toho, kdo a o čem může ve vztahu k ŠPZ rozhodovat, kdo a co může nařizovat, omezovat a zakazovat, je totiž potřebná forma další rozměr problematiky řízení společnosti a státu v době krizového stavu nebo při situacích ohrožujících veřejné zdraví.

Ještě v době trvání stavu nouze vydalo dne 30. dubna 2020 MŠMT soubor hygienických pokynů (dále jen „pokyny“).²⁶⁾ Z pohledu našeho zájmu – závaznosti informací a oprávněnosti závazné informace vydávat – obsahují tyto pokyny dva problematické momenty.

Prvním je ukládaní povinností a tím i nesení odpovědnosti za jejich nedodržení řediteli škol, konkrétně povinnosti zajistit dvoumetrové rozestupy dětí před školou. Bez ohledu na faktickou i právní situaci před jednotlivými školami jde o povinnost, kterou jsme měli v dané době uloženou vládou všichni, navíc v kombinaci s povinností mít zakrytý nos a ústa, obé s přesně stanovenými výjimkami. Tyto dvě povinnosti byly uloženy každému na jeho odpovědnost, včetně dětí (odpovědnost zákonných zástupců), protože šlo o veřejné prostranství bez ohledu na to, jestli šlo o veřejné prostranství právě před školou či v její blízkosti. Bylo tedy bezpředmětné zavést povinnost ředitelů škol, když už existovala povinnost ostatních. Ke cti MŠMT slouží, že tuto povinnost v další verzi hygienických pokynů od 27. května 2020 vypustilo. Tím, že MŠMT jako státní orgán, který není nadřízeným orgánem škol ani orgánem krizového řízení nebo ochrany veřejného zdraví s oprávněním upravovat práva a povinnosti, uložilo ředitelům škol povinnost(i) nad rámec povinností zákonných, zasáhlo v době stavu nouze do pravomoci vlády jako jediného krizového orgánu, který svým rozhodnutím mohl v té době nejen zasahovat do práv každého z nás, včetně škol, ale také nové povinnosti ukládat.

Druhým sporným momentem bylo původní vymezení výjimky ze zákazu osobní přítomnosti ve výuce pro dobrovolnou prezenční výuku dětí podle toho, jestli je, či není konkrétní dítě žákem běžného či tzv. speciálního školství, navíc v kombinaci s druhem zdravotního handicapu uvedeného v § 16 odst. 9 školského zákona. Od počátku ani jeden dokument vlády a MZdr děti v základních školách nerozlišoval, každé rozhodnutí vlády a mimořádné opatření se vztahovalo na děti ve všech základních školách bez rozlišení, jestli jde o školu běžnou, nebo ne. Po vlně nevole proti tomuto rozlišování v části veřejnosti v první polovině května nakonec došlo ve výjimce upravené od 18. května 2020 v usnesení vlády / mimořádném opatření MZdr i k tomuto rozlišení, tedy v opačném pořadí, než tomu mělo být – nejdříve mělo konat kroky MZdr jako oprávněný orgán ochrany veřejného zdraví ve spolupráci s MŠMT na obsahu mimořádného opatření a až následně mělo MŠMT vydat nezávazné informace, jak si s celou situací poradit a na co nezapomenout. Tento první pokus MZdr o zajištění souladu však stejně jako pokyny obsahoval onu nesprávnost ve vymezení škol a rozlišování dětí podle druhu handicapu, které navíc nebylo nijak podloženo vazbou vyjmenovaných druhů zdravotních handicapů na tzv. ohroženou skupinu osob. Toto MZdr napravilo formálně (způsob označení typu školy) i věcně (možnost dobrovolné školní docházky bez rozlišování druhu handicapu) až v následném mimořádném opatření ze dne 25. května 2020.

K podobným přehmatům běžně dochází i v dalších agendách mimo resort školství. Jako příklad uvedu doporučení MZdr akceptovat pro pobyt na letním táboře během prázdnin 2020 posudek o zdravotní způsobilosti dítěte (dále jen „zdravotní posudek“) vydaný pouze v roce 2020.²⁷⁾ Zdravotní posudek je formální dokument, který musí obsahovat náležitosti podle vyhlášky o hygienických požadavcích na zotavovací akce pro děti²⁸⁾. V náležitostech zdravotního posudku není žádná kolonka pro informaci, která by byla k infekci způsobené virem SARS-CoV-2. Současně má zdravotní posudek zákonem o ochraně veřejného zdraví určenou i dobu platnosti na dva roky.²⁹⁾

Od počátku léta tak někteří zákonní zástupci kontaktovali organizátory táborů, aby jim oznámili, že dítě má platný zdravotní posudek vydaný i před počátkem roku 2020, proto není možné dítě k pobytu na tábor nepřijmout. Tato část zákonných zástupců se musela předem minimálně obrnit proti obavám organizátorů z postoje hygienických stanic při případné kontrole a i proti případnému rozhovoru s příslušnou hygienickou stanicí, ne-li přímo s MZdr. Druhá část zákonných zástupců, která žádala ošetřující lékaře dětí o vydání nového zdravotního posudku, se musela obrnit proti nevoli lékařů vůči nadbytečné administrativě, protože vydaný zdravotní posudek obsahuje vše, co má, a je i platný.

Na několika málo notorietách a s využitím jedné atypické situace jsem se pokusila ukázat, jak je práce s informacemi důležitá. Pokud víme, jaká jsou naše práva a povinnosti a kdo a vůči komu má nějaké závazky, lidově řečeno jak jsou nastavené mantinely, o to lépe, jednodušeji a v souvislostech, tedy rychleji, se nám bude dařit dělat to, co je potřeba. Efekt tohoto přístupu je zajímavý proto, že se nebudeme vysilovat a ztrácet čas, a tím nám zůstane více prostoru na věci, kterými se můžeme, nebo dokonce i chceme zabývat ať už profesně, nebo soukromě. Stačí si vybavit nejrůznější dopravní situace či situace při společenských hrách. Přestože nám některé z nich mohou být až nepříjemné, chováme se a hrajeme (si) podle pravidel proto, že pravidla známe a jsme schopni hájit regule nejen v zájmu svém, ale i v zájmu ostatních jen proto, aby oba druhy „her“ fungovaly.