Jak stát řídí kvalitu učebnic a proč by se toho neměl vzdávat?

Touto otázkou se zabývala jedna z analýz Auditu vzdělávacího systému za rok 2025, který každoročně vydává EDUin (plnou verzi analýzy s grafikou, poznámkovým aparátem a komentáři odborných oponentů najdete na www.eduin.cz/clanky/audit2025-ucebnice). Její závěry ukazují, že je v zájmu českého školství, aby stát nerezignoval na příležitost aktivně řídit kvalitu učebnic, a také to, jaké další konkrétní kroky v tom může podniknout. Pojďme si ale nejprve představit vývoj posuzování kvality českých učebnic v čase.

Po konci socialistického řízení školství s centralizovanými učebnicemi od státního nakladatele se otevřel na nově fungujícím volném trhu prostor pro nejrůznější učebnice od soukromých subjektů. Školy si mohly vybírat, silným motivátorem se však stala schvalovací doložka. Pokud jí učebnice disponovala, mohla ji škola pořídit ze státních prostředků. Pro nakladatele učebnic bylo tedy motivující doložku získat, protože pak učebnici školy spíše zakoupily. Mohli si při tom vybrat dva recenzenty ze seznamu Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy (MŠMT) a zároveň byli povinni jejich práci i uhradit. To se změnilo v roce 2003, kdy výběr i úhrada recenzentů přešly pod stát, aby se zamezilo neobjektivitě.

Objektivní posuzování kvality učebnic recenzenty je jistě žádoucí. V Česku však zůstává do značné míry subjektivní, protože nejsou stanoveny oficiální standardy kvality. Recenzenti posuzují učebnice podle posuzovacího formuláře, avšak chybí jim k tomu jednotná metodika, která by definovala, co kvalita konkrétně znamená a jak ji měřit.

Dílčí změny v udělování doložek přineslo zavedení rámcových vzdělávacích programů (RVP) v letech 2005–2007, velkou změnou byl ale až rok 2023, kdy MŠMT přesunulo z ekonomických důvodů správu doložkového procesu na Národní pedagogický institut (NPI ČR), a to včetně probíhajících schvalovacích řízení, a externí recenzenti byli nahrazeni recenzenty interními. Je však otázkou, zda má být finanční úspora primárním kritériem při rozhodování o tom, kdo a jak učebnice posuzuje.

Největší změna však nastala od začátku roku 2026: jako součást balíčku novely školského zákona bylo financování tzv. ostatních neinvestičních výdajů (ONIV) převedeno ze státu na zřizovatele škol. Do ONIV totiž spadají i učebnice s platnou doložkou MŠMT. I dříve mohl ředitel podle vlastního uvážení ve škole používat učebnice bez doložky, nemohl je však nakupovat ze státních peněz. Nyní stát zřizovateli neukládá, jaké učebnice může škole z ONIV financovat.

Jádro problému spočívá v narušení zavedeného principu financování školství: co souvisí se vzděláváním, je odpovědností státu; co souvisí s provozem budovy, je odpovědností zřizovatele. Zřizovatelé – z nichž 90 % spravuje pouze jedinou školu – mnohdy nemají kapacitu či odbornost na informované rozhodnutí o tom, jaké učebnice financovat. Z politické povahy úřadu bude také hrát roli politický nebo i individuální vztah s ředitelem školy. Školy tímto ztrácejí jistotu dlouhodobého plánování výdajů na učebnice a musejí spoléhat na to, že zřizovatel upřednostní kvalitu vzdělávání před jinými prioritami. V nejhorším případě budou ředitelé muset každoročně „obhajovat“ své výdaje, což je časově i psychicky náročné. Asociace ředitelů ZŠ ČR v reakci na to dokonce vydala návod pro ředitele, jak jednat o důležitosti ONIV se zřizovatelem, v němž doporučují spolupráci s dalšími řediteli v obci.¹⁾ To může vést k pozitivnímu jevu užší meziobecní spolupráce škol, ale zároveň to přinese další zátěž – a administrativní zátěž ředitelů škol v ČR patří už nyní podle výzkumů mezi největší v OECD²⁾.

MŠMT tím zároveň ztrácí přehled nejen o reálné výši výdajů na učebnice, ale zejména o kvalitě učebnic používaných ve školách. Nemá jak plošně zjistit, zda zřizovatelé netlačí školy k úsporám, např. k odkládání nákupu nových učebnic, které už tak ve školách nepodléhají moc časté obměně, nebo ke kupování levnějších učebnic.

To vše se odehrává v době příprav na implementaci revize RVP pro základní vzdělávání (ač o rok posunuté). Kvalitní učebnice budou důležitým prostředkem pro to, aby byla úspěšná – učitelé totiž vnímají učebnice v zásadě jako kurikulární dokumenty a oceňují právě to, že zaručují soulad s platným RVP. Někteří přiznávají, že podle učebnic mají vytvořené vlastní tematické plány, nebo dokonce celé školní vzdělávací programy (ač to není ideální praxe). Na trhu učebnic, kde se pohybuje zhruba 60 nakladatelství působících na školy na různých úrovních intenzity, se však učitelé jen obtížně orientují. Může hrozit tedy také marketingové ovlivnění škol či zřizovatelů k nákupu učebnic bez doložky.

Pokud však školy nebudou mít k dispozici během období „najíždění“ na revidované kurikulum kvalitní nové učebnice, může být včasná a rovnoměrná implementace ohrožena. I Česká školní inspekce uvádí ve své tematické zprávě doporučení, aby školy podpořily vliv revidovaných RVP ZV na vzdělávací výsledky žáků také jinými nástroji než jen tvorbou ŠVP, zejména kvalitními učebnicemi.³⁾

Ač o tom, jak přesně má kvalitní učebnice vypadat, často nepanuje shoda ani mezi odborníky, ani mezi učiteli samotnými, učebnice mají hned několik důležitých funkcí. Kromě toho, že jsou podporou revize RVP, hrají také významnou roli v zajišťování rovného přístupu všech žáků ke kvalitní výuce. Dávají jim totiž přístup k ověřeným informacím a strukturovanému, koherentnímu učivu bez ohledu na to, v jaké škole jsou, jakou má jejich učitel zkušenost či časové možnosti na přípravu. Učitelům jsou taktéž nápomocné – snižují jejich pracovní zátěž, zejména těch začínajících či neaprobovaných, a ukazují jim didakticky vhodnou cestu, jak předávat obsah žákům.

Tento potenciál se však v praxi naplňuje pouze částečně. Učebnice užívané dnes ve školách jsou často staré. Více než třetina škol nakupuje nové učebnice až po pěti či více letech a v některých předmětech vázne obměna i desetiletí. V rychle se měnících oborech, jako je geografie, tak žáci často pracují se zastaralými informacemi. Nákup učebních materiálů může být v některých školách potenciálně finanční zátěží pro některé rodiny, a pokud jsou učebnice nesprávně strukturované, mohou vést například k přetížení výuky obsahem.

Akademický výzkum učebnic (tj. jejich systematické hodnocení a analýza kvality) je však dlouhodobě mimo okruh zájmu. V českém prostředí se na ně zaměřuje pouze několik odborníků, v projektových výzvách nebývají návrhy zabývající se učebnicemi příliš úspěšné a celkově je motivace pro odborníky investovat čas do výzkumu učebnic slabá. Nelze se proto divit, že neexistuje žádná jasná expertní vize toho, jak mají vypadat moderní učební materiály. V souvislosti se zmíněnou revizí RVP a změnou ve financování učebnic, kterou stát ztratil efektivní nástroj kontroly kvality, je to však potřebnější než kdykoliv dříve.

Co tedy s tím? Rozhodně není v zájmu českého vzdělávání nyní rezignovat na aktivní řízení kvality učebnic. Zejména je potřeba co nejdříve definovat a správně aplikovat jasná kritéria pro tvorbu a hodnocení učebnic opřená o aktuální vědecké poznání. Zároveň je nutné zvážit, zda neopustit nesystémové rozhodnutí o financování učebnic, tj. zda neobnovit vazbu mezi prostředky ONIV a nákupem učebnic s doložkou. V neposlední řadě by bylo záhodno podporovat spolupráci, vývoj a výzkum učebnic (nejen) na akademické půdě.

V celém znění analýzy si můžete přečíst i šest možných variant řešení, kudy se doložkové řízení může dále ubírat, i jak se můžeme poučit ze zkušeností v zahraničí.

Více informací najdete na webu eduin.cz/audit.