Zajištění předškolního vzdělávání a úhrada výdajů

Za tímto účelem obec a) zřídí mateřskou školu nebo b) zajistí předškolní vzdělávání v mateřské škole zřizované jinou obcí nebo svazkem obcí. Podle písmene b) citovaného ustanovení dochází k uzavírání smluv mezi obcí se školou na straně jedné a obcí (obcemi) bez školy na straně druhé. Obsahem takové smlouvy je povinnost obce se školou zajistit místa pro děti z ostatních obcí, které se za to zavazují hradit výdaje. Tento článek má za cíl poukázat na problematičnost uzavírání takových smluv.

Uspokojování potřeby vzdělávání podle § 35 odst. 2 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, patří do samostatné působnosti obce. Veřejnoprávní smlouvu podle § 160 odst. 6 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, lze uzavřít, jen stanoví-li tak zákon. Výklad § 179 odst. 2 písm. b) školského zákona připouštějící uzavření veřejnoprávní smlouvy považuji za příliš extenzivní a jdoucí nad míru zákona. Dříve bylo možné postupovat podle § 46 a § 48 odst. 1 obecního zřízení a uzavřít veřejnoprávní smlouvu ke splnění konkrétního úkolu,¹⁾ tato ustanovení však novela provedená zákonem č. 303/2013 Sb. s účinností od 1.1.2014 bez náhrady vypustila. Příslušné zrušovací ustanovení do tohoto zákona vložil komplexní pozměňovací návrh ústavněprávního výboru a schází k němu odůvodnění.

Plnění závazku ze strany obce se školou je obtížně vymahatelné. Obec nemá právní možnost zajistit dítěti přijetí do mateřské školy, neboť o přijímání rozhoduje ředitel školy.²⁾ Stanovení kritérií pro přijetí do mateřské školy je autonomním oprávněním ředitele mateřské školy.³⁾ Zřizovatel nemá právo do přijímacího řízení zasahovat. Záleží tak pouze na rozhodnutí ředitele, zda kritéria upraví podle smlouvy. S ohledem na dikci § 179 odst. 2 písm. b) a na § 34 odst. 4 školského zákona by se smlouva mohla týkat pouze dětí v posledním roce před zahájením povinné školní docházky (dále jen „předškoláci“) a jejich přednostního přijetí pouze před dětmi ze třetích obcí.⁴⁾ S ohledem na přistěhovávání (spádovou turistiku) může dojít k situaci, kdy zájem místních předškoláků předčí očekávání a aby byla dodržena smlouva, bude nutné odmítat místní předškoláky, aby byli přijati předškoláci ze smluvních obcí. Takový stav nepovažuji za souladný s § 177 odst. 2 školského zákona, resp. s § 2 odst. 2 obecního zřízení, podle kterých obec dbá o zájmy a potřeby občanů.

Pokud by závazek obce se školou spočíval pouze ve vytvoření dostatečné „kapacity“ k přijetí dětí i z dalších obcí (a nikoliv v tom, že budou skutečně přijaty)⁵⁾, pak na tom podle okolností mohou tratit obě obce. Při malém počtu přijatých dětí může být nevýhodná úhrada výdajů podle počtu přijatých dětí pro obec se školou a při paušální úhradě zase pro další obce.

Zákon č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení výnosů některých daní územním samosprávným celkům a některým státním fondům (zákon o rozpočtovém určení daní), ve znění pozdějších předpisů, stanoví obcím kritéria pro rozpočtové určení daní. Jedním z kritérií je i počet žáků (dětí) navštěvujících školu na území obce, bez ohledu na trvalý pobyt žáků (dětí). Obec tak již dostává peníze ze státního rozpočtu i za děti z jiných obcí, přičemž zákonní zástupci dítěte dále hradí úplatu za předškolní vzdělávání.

Úhrada neinvestičních výdajů mezi obcemi byla upravena školským zákonem v § 179 odst. 2 písm. b) části věty za středníkem (jež odkazovala na § 178 odst. 6). Tato ustanovení zrušila novela provedená zákonem č. 370/2012 Sb. s účinností od 1.1.2013. V důvodové zprávě k tomuto zákonu je uvedeno, že v návaznosti na novelu zákona č. 243/2000 Sb. je nezbytné zrušit ve školském zákoně povinnost vzájemné úhrady neinvestičních výdajů, neboť finanční prostředky, které dosud byly předmětem úhrady neinvestičních výdajů, budou nově směřovány přímo do rozpočtu obce, která zřizuje mateřskou školu. Této obci proto nemůže být zachováno oprávnění vymáhat tytéž prostředky po domovské obci dítěte.

Právě výraz „oprávnění“ vzbuzuje pochybnosti a svádí k závěru, že povinnost úhrady může být výsledkem smlouvy mezi obcemi.⁶⁾ S takovým výkladem nesouhlasím. Podle § 180 odst. 1 školského zákona školy financuje obec, která je zřizuje. Školský zákon nepředpokládá, že by školy financovaly i jiné obce.

V praxi dochází k situacím, kdy obec bez školy, která takto „zajistila“ vzdělávání, následně přeúčtuje úhradu nebo její část zákonným zástupcům dítěte, například formou nepojmenované občanskoprávní smlouvy. Možnost poskytování úplaty za předškolní vzdělávání vyplývá z § 123 odst. 2 školského zákona. Bližší podmínky stanoví § 6 vyhlášky č. 14/2005 Sb., o předškolním vzdělávání, ve znění pozdějších předpisů, kdy podle jeho odst. 3 se úplata pro příslušný školní rok stanoví pro všechny děti v tomtéž druhu provozu mateřské školy ve stejné měsíční výši. Zákonní zástupci jsou povinni hradit úplatu, ta však nezahrnuje úhradu mezi obcemi ani její část. Žádné další platby tedy nejsou přípustné a nelze jimi ani podmiňovat poskytování vzdělávání či přijetí do školy. Případné přeúčtování poplatku je v rozporu s právními předpisy.

S ohledem na výše uvedené obcím uzavírání podobných smluv nedoporučuji. V žádném případě nesmí být, ani částečně, úhrada přeúčtovávána zákonným zástupcům dítěte.

Jako vhodné řešení obcím doporučuji vytvořit dobrovolný svazek obcí.