Orgány veřejné správy ve školství a jejich role

Správa školství je v České republice rozdělena mezi orgány státní správy a orgány územní samosprávy, přičemž hranice mezi oběma okruhy působnosti není vždy zřetelná. Zásadním tvůrcem veřejných politik v oblasti školství jsou územní samosprávné celky, což přispívá nejen k velkým rozdílům v kapacitě škol, ale též k jejich velmi nevyrovnané kapacitě, zejména pokud jde o maturitní obory středních škol.

V praktickém životě si tak již delší dobu všímám deficitů současného systému správy školství. Územní samosprávné celky zcela nenaplňují svou roli, která jim v rámci samostatné působnosti v této oblasti náleží. Například v Prostějově, odkud pocházím, se téměř nestává, že by ředitelem základní či střední školy byl jmenován uchazeč na základě své kvalifikace a odbornosti: rozhodují výhradně politická kritéria, členství ve straně, která se na správě města či kraje podílí, případně známosti s členy politického vedení města, respektive kraje.[1]

Postup některých zřizovatelů, kteří při obsazování míst ředitelů škol upřednostňují politická hlediska nad kritérii odbornosti a kvalifikace, oslabuje nezávislost ředitelů a v konečném důsledku i kvalitu správy školství.

Cílem tohoto článku je rozbor platné právní úpravy působnosti orgánů veřejné správy ve školství se zaměřením na rozlišení, které postupy spadají do výkonu samostatné působnosti a které již do výkonu státní správy ve školství. Text si neklade za cíl pouze popsat právní úpravu, ale také kriticky zhodnotit funkčnost jednotlivých zákonných institutů v praxi. Výklad postupuje od orgánů státní správy k orgánům samosprávy a nekopíruje systematiku školského zákona.

I. Veřejná správa a použití právních předpisů

Pokud jde o samotný pojem veřejné správy, nelze jej snadno definovat, například Hendrych veřejnou správu vymezuje v materiálním pojetí tzv. negativní definicí jako „činnost státních nebo jiných veřejných institucí, která svým obsahem není ani činností zákonodárnou ani soudní“.[2]  V praxi se však ne všechny postupy škol za veřejnou správu považují: Krajský soud v Ostravě v rozsudku aprobovaném Nejvyšším soudem uvedl, že „samotné poskytování vzdělávání a školských služeb podle školského zákona nelze považovat za výkon státní správy“[3] a Nejvyšší soud pak uvedl, že „postup ředitele školy při stanovení rozsahu a obsahu komisionální zkoušky podle § 69 odst. 9 ŠkZ a podle § 6 odst. 4 ŠkV není výkonem státní správy ve smyslu § 3 písm. b) OdpŠk“.[4] V této souvislosti si dovoluji podotknout, že právě tento postup má k rozhodování o právech a povinnostech v oblasti veřejné správy blízko; nicméně není-li ani on považován za výkon státní či veřejné správy, stěží lze podle dosavadní judikatury za výkon veřejné správy považovat například výukovou činnost či běžnou průběžnou klasifikaci žáků prováděnou jejich učitelem.

Základním právním předpisem pro oblast správy školství je zákon č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání (školský zákon) ve znění pozdějších předpisů (dále jen „školský zákon“). V oblasti správy vysokého školství je to zákon č. 111/1998 Sb., o vysokých školách a o změně a doplnění dalších zákonů (zákon o vysokých školách), v platném znění. Veřejné vysoké školy jsou na rozdíl od základních a středních škol plně samosprávnými veřejnoprávními korporacemi.

Základním právním předpisem pro postupy veřejné správy obecně je zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, v platném znění (dále jen „správní řád“).  Působnost správního řádu je vymezena § 1 odst. 1, 2 takto: „Tento zákon upravuje postup orgánů moci výkonné, orgánů územních samosprávných celků a jiných orgánů, právnických a fyzických osob, pokud vykonávají působnost v oblasti veřejné správy (dále jen "správní orgán"). Tento zákon nebo jeho jednotlivá ustanovení se použijí, nestanoví-li zvláštní zákon jiný postup.“ Současně ale podle § 177 odst. 1 správního řádu platí, že „základní zásady činnosti správních orgánů uvedené v § 2 až 8 se použijí při výkonu veřejné správy i v případech, kdy zvláštní zákon stanoví, že se správní řád nepoužije, ale sám úpravu odpovídající těmto zásadám neobsahuje.“

Školský zákon použití správního řádu vymezuje negativně v § 183 odst. 1, kde vyjmenovává rozhodování podle školského zákona, na něž se správní řád nevztahuje. Příkladem je postup při přezkoumání průběhu a výsledků závěrečné a maturitní zkoušky (§ 82 školského zákona).

II. Orgány státní správy školství

Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy

Podle § 7 odst. 1 zákona č. 2/1969 Sb., České národní rady o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České socialistické republiky, ve znění pozdějších předpisů (tzv. kompetenční zákon), platí, že „Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy je ústředním orgánem státní správy pro předškolní zařízení, školská zařízení, základní školy, střední školy a vysoké školy, (…)“.   

Školský zákon pak v § 169–171 vymezuje konkrétně působnost Ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy. Ministerstvo především odpovídá za stav, koncepci a rozvoj vzdělávací soustavy (§ 169 odst. 1 školského zákona). Tím je vyjádřena jeho zcela zásadní a nezastupitelná role, kterou lze jen s obtížemi delegovat na jiné orgány veřejné moci, například na orgány územní samosprávy či ředitele škol. Stát by tím de facto rezignoval na zajištění svých pozitivních závazků vyplývajících z ústavního pořádku. Podle čl. 33 odst. 1 Listiny základních práv a svobod totiž platí, že každý má právo na vzdělání a podle odst. 2 pak „občané mají právo na bezplatné vzdělání v základních a středních školách, podle schopností občana a možností společnosti též na vysokých školách“.

Ministerstvo má kompetence v oblasti ochranné a ústavní výchovy a dalšího vzdělávání pedagogických pracovníků a za tímto účelem zřizuje školská zařízení, resp. zařízení pro další vzdělávání pedagogických pracovníků (§ 169 odst. 2 školského zákona). Národní pedagogický institut je příspěvkovou organizací zřizovanou ministerstvem a jeho poslání je stanoveno ve zřizovací listině jako hlavní činnost organizace. Zákon dále ministerstvo zmocňuje ke zřízení mateřských, základních a středních škol s vyučovacím jazykem národnostní menšiny, pokud je nezřídí obec, svazek obcí nebo kraj a škol, jejichž činnost je upravena mezinárodními smlouvami (§ 169 odst. 3 školského zákona) a při použití správního uvážení („může ve výjimečných případech hodných zvláštního zřetele“) zřizovat i jiné školy a školská zařízení. Ministerstvo také zřizuje Centrum pro zjišťování výsledků vzdělávání (§ 169a školského zákona).

Jako velmi podstatnou lze hodnotit působnost ministerstva obsaženou v § 170 školského zákona, která se týká kontroly hospodaření škol. Ministerstvo kontroluje správnost i efektivnost (!) využití prostředků vynaložených ze státního rozpočtu, z Národního fondu a ze zahraniční poskytnutých na základě mezinárodních smluv (§ 170 písm. a) školského zákona) a stanoví zásady, podle kterých se provádějí rozpisy alokace finančních prostředků ze státního rozpočtu (§ 170 písm. b) a c) školského zákona).

Česká školní inspekce

Školský zákon Českou školní inspekci definuje v § 173 odst. 1 tak, že je to „správní úřad s celostátní působností, který je organizační složkou státu a účetní jednotkou“. V jejím čele stojí ústřední školní inspektor a organizačně se člení na ústředí v Praze a inspektoráty. Ty jsou rozmístěny v jednotlivých krajských městech České republiky.[5]

Působnost České školní inspekce bych v zásadě rozdělil do dvou částí: část koncepční a část inspekční. Do části koncepční řadím to, že podle § 174 odst. 1 školského zákona „zpracovává koncepční záměry inspekční činnosti a systémy hodnocení vzdělávací soustavy“. Jako inspekční činnost vnímám to, co si většina lidí pod činností České školní inspekce představí: kontroly ve školách, ať už míří na podmínky, průběh a výsledky vzdělávání, naplnění školního vzdělávacího programu anebo dodržování právních předpisů, které se vztahují k poskytování vzdělávání a školských služeb anebo využívání finančních prostředků poskytnutých školám ze státního rozpočtu (§ 174 odst. 2 školského zákona). Roli České školní inspekce tak v „koncepční“ části chápu jako způsob, jak předat Ministerstvu školství, mládeže a tělovýchovy i dalším aktérům vzdělávací politiky, zejména ředitelům škol, určitou zpětnou vazbu, pro jejíž získání má Česká školní inspekce díky každodenní inspekční činnosti ve školách zcela unikátní příležitost. Česká školní inspekce má unikátní možnosti analyzovat, jak se v reálném životě ve školách aplikují texty právních předpisů, metodik i rámcových vzdělávacích programů, a díky množství kontrol a zákonné působnosti je v tomto její postavení jedinečné: nemůže mu konkurovat žádný jiný z orgánů správy školství.

Právě proto si myslím, že Česká školní inspekce je velmi užitečným orgánem a nesouhlasím s občas zmiňovanými hlasy volajícími po jejím zrušení.

V této souvislosti navíc musím vyzdvihnout kontrolní aspekt působnosti České školní inspekce a zejména provádění inspekční činnosti ve školách na základě podání veřejnosti (školský zákon v § 174 odst. 6 hovoří o podnětech, stížnostech a peticích). Podání podnětu České školní inspekci je totiž často jediný alespoň částečně fungující prostředek nápravy různých „nepravostí“ ve školách: ať už jde o šikanu ze strany učitelů, porušování právních předpisů, nerespektování rámcového vzdělávacího programu či různé učitele nezvládající svoji práci (např. nechvalně proslulé učitele-alkoholiky). Česká školní inspekce je tedy tím jediným, kdo může zajistit nápravu při existenci specifického místního prostředí, kde vazby mezi učiteli a ředitelem a mezi ředitelem a představiteli zřizovatele zajišťují, že se problémy neřeší. Mnohdy jen samotná hrozba její návštěvy (a tedy slovy školského zákona – provedení inspekční činnosti) přinese pozitivní efekt. Již samotná existence České školní inspekce má proto určitý preventivní efekt.

Jiná otázka k diskusi by ovšem byla, jak kvalitně Česká školní inspekce svou roli plní. Cílem článku není rozebírat konkrétní pozitivní či negativní zkušenosti s prací orgánů státní správy a samosprávy ve školství. Zmíním zde ale situaci, která se týká právě organizace státní správy v pojetí České školní inspekce: podnět, který jsem kdysi adresoval ústřednímu školnímu inspektorovi a domáhal jsem se prověření postupu Olomouckého inspektorátu[6] byl ústředním školním inspektorem postoupen právě tomuto inspektorátu, který mě vyrozuměl, že ve svém vlastním postupu pochybení neshledává.[7] Ústřední školní inspektor se podnětem nezabýval. Takový postup je nejen nelogický, ale i v rozporu se subordinačním principem – podle § 173 odst. 3 školského zákona právě ústřední školní inspektor stojí v čele České školní inspekce. Nemohu ovšem posoudit, zda se u České školní inspekce jednalo o ojedinělý exces, anebo o ustálenou správní praxi.

Krajský úřad a obecní úřad v přenesené působnosti

Úvodem je třeba zdůraznit, že již v ústavním zákoně č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, v platném znění (dále jen „Ústava“), je v čl. 105 zmocnění ústavodárce pro svěření výkonu státní správy orgánům samosprávy (ze systematiky v hlavě sedmé Ústavy lze usuzovat, že se tím míní orgány samosprávy územní) s tím, že ústavodárce vyžaduje, aby k tomu došlo zákonem.

Podle § 183 odst. 6 školského zákona platí, že „působnosti stanovené tímto zákonem obecnímu úřadu obce, obecnímu úřadu obce s rozšířenou působností a krajskému úřadu jsou výkonem přenesené působnosti“.

Podle Katzové „toto jednoznačné odlišení z praktického hlediska stěžejní s ohledem na vymezení okruhu právních a dalších předpisů, kterými jsou obce a kraje vázány při výkonu samostatné působnosti a přenesené působnosti, právních nástrojů, kterými je stát oprávněn do výkonu samostatné působnosti a přenesené působnosti zasahovat, či v neposlední řadě právních možností, kterými mohou orgány obce a kraje vykonávající samostatnou působnost do konkrétních kompetencí zasahovat“.[8]

Působnost krajského úřadu v rámci správy školství je poměrně široká. Zaměřím se proto, stejně jako u jiných orgánů správy školství, pouze na pár nejdůležitějších aspektů působnosti krajských úřadů.

Podle § 183 odst. 4 školského zákona „krajský úřad plní úkoly nadřízeného správního orgánu ředitelů škol a školských zařízení při rozhodování o právech a povinnostech v oblasti státní správy podle tohoto zákona.“, tzn. situace, kdy ředitelé škol a školských zařízení rozhodují o právech a povinnostech v oblasti státní správy (podrobněji viz kapitolu 2.4 Ředitel školy). Domnívám se, že tato odvolací agenda bude tvořit značnou část práce příslušného odboru krajského úřadu, zejména v době řízení o přijetí žáků ke vzdělávání na střední škole.

Pominout nelze vedle běžné rozhodovací praxe ani určitou koncepční roli, která při správě školství krajským úřadům náleží. Krajský úřad zpracovává dlouhodobý záměr vzdělávání a rozvoje vzdělávací soustavy v kraji a předkládá jej ministerstvu k vyjádření (§ 9 odst. 2 školského zákona), každoročně zpracovává výroční zprávu o stavu a rozvoji vzdělávací soustavy v kraji, kterou předkládá kromě ministerstva i zastupitelstvu kraje (§ 10 odst. 2 školského zákona) a provádí hodnocení vzdělávací soustavy v kraji (§ 12 odst. 4 školského zákona).

Dále za zmínku stojí působnost krajských úřadů při vzdělávání žáků s hlubokým mentálním postižením, kterým podle § 42 školského zákona krajský úřad stanovuje takový způsob vzdělávání, který odpovídá duševním a fyzickým možnostem dítěte a také režim přezkoumávání průběhu a výsledků maturitních a závěrečných zkoušek (§ 82 školského zákona).

Pokud jde o obecní úřady obcí s rozšířenou působností (tzv. „trojkové obce“), ty mají působnost především v rámci financování a hospodaření škol. Podle § 161c odst. 9 školského zákona „předkládají krajskému úřadu návrhy rozpisu finančních prostředků podle odstavce 8 pro právnické osoby zřizované obcí nebo svazkem obcí“, dále podle odstavce 13 ověřují „správnost údajů předkládaných školami a školskými zařízeními zřizovanými obcí nebo svazkem obcí“ a především, provádějí návrhy rozpisů rozpočtů finančních prostředků poskytovaných ze státního rozpočtu (§ 170 písm. c) školského zákona). 

Obecním úřadům obcí (tzv. „jedničkové obce“) vyplývá ze školského zákona povinnost poskytnout mateřské škole, jejíž školský obvod je na území obce, seznam dětí, „které před začátkem školního roku dosáhnou nejméně třetího roku věku, pokud mají místo trvalého pobytu, v případě cizinců místo pobytu“ (§ 34 odst. 3, 4 školského zákona).

Ředitel školy

Postavení ředitele školy není jednoduché ani z jiných než z organizačně správních hledisek, například z pohledu pracovního práva. Madej například upozorňuje, že „pouze ředitel sám sobě rozvrhuje pracovní dobu, sám sobě určuje čerpání dovolené, sám se sebou uzavírá kvalifikační dohodu (Puškinová 2014, s. 55-56). Přesto je přístup zřizovatelů-územních samosprávn[ý]ch celků takový, že vydávají vnitřní předpisy, ve kterých od ředitele vyžadují dodržování určitých postupů, které nemají svůj základ v zákoně. Svou podporu nachází výjimečně i u některých autorů (Pospíšil, Štefanková a Durczoková 2009).“ [9]

Působnost ředitele školy je vymezena v § 164 a násl. školského zákona. Při hodnocení těchto ustanovení je vhodné uvést, že pravomoci ředitele školy jsou ve vztahu ke škole opravdu značné, což si lze nejlépe uvědomit tak, že školu srovnáme s jinou právnickou osobou veřejného práva, územní samosprávou: řediteli školy je svěřeno výrazně více úkolů než například starostovi obce či hejtmanovi kraje, jehož možnosti jsou bez součinnosti s členy rady obce (kraje), zastupitelstva a zaměstnanci obecního (krajského) úřadu v podstatě nulové. Naproti tomu ředitel školy je jediný vykonavatel veřejné správy v rámci školy, tedy je mu zákonem vyhrazeno rozhodovat o právech a povinnostech v oblasti státní správy, což je upraveno v § 165 odst. 2 školského zákona. Mezi tyto situace patří například rozhodování o přijetí žáka k základnímu vzdělávání či ke střednímu vzdělávání a rozhodování o podmínečném vyloučení žáka nebo studenta. Moravec zdůrazňuje, že „ředitel je při výkonu státní správy vázán zákonem a podzákonnými právními předpisy, nikoli však přímými pokyny zřizovatele ani jiných osob. Zřizovatel není řediteli školy ani instančně nadřízen; o odvolání proti rozhodnutí ředitele školy rozhoduje orgán, o kterém tak stanoví buď přímo školský zákon (blíže viz komentář k § 183), nebo správní řád jakožto právní předpis obecný“.[10] K tomu je ovšem vhodné uvést, že zřizovatelem středních škol, vyšších odborných škol a některých dalších typů škol je v souladu s § 181 odst. 1 školského zákona kraj, přičemž krajský úřad je současně v těchto řízeních nadřízeným orgánem (§ 183 odst. 4 školského zákona), a to při výkonu přenesené působnosti kraje (viz výše kapitola 2.3 Krajský úřad a obecní úřad v přenesené působnosti).  Z pohledu běžného studenta, rodiče a možná i ředitele běžné krajem zřízené střední školy není rozdíl v tom, zda krajský úřad o odvolání rozhoduje jako orgán zřizovatele anebo na základě zákonem stanovené speciální působnosti; a vzhledem ke zřizovatelskému vztahu k těmto školám je kraj řediteli de facto nadřízen. Jiná situace v tomto ohledu bude pochopitelně u škol, které krajem zřizovány nejsou (např. soukromá střední škola, církevní gymnázium), a přitom v těchto situacích bude krajský úřad jako nadřízený orgán rozhodovat. Z pohledu účastníka řízení se mohou vyskytnout pochybnosti, zda úřední osoby krajského úřadu nejsou ve vztahu ke „svým“, tj. krajem zřizovaným školám „systémově“ podjaté; vzhledem k současnému chápání systémové podjatosti v judikatuře správních soudů by však taková námitka nebyla úspěšná.[11]

 Ředitel školy odpovídá za odbornou a pedagogickou úroveň vzdělávání a školských služeb, za dodržení zákona a vzdělávacích programů, zajišťuje informovanost žáků, studentů a zákonných zástupců dětí a nezletilých žáků o výsledcích vzdělávání (vše viz § 164 odst. 1 školského zákona). Ředitel školy a školského zařízení, které zřizuje stát, kraj, obec nebo svazek obcí dále podle § 165 odst. 1 písm. b) odpovídá za použití finančních prostředků státního rozpočtu v souladu s účelem, na který byly přiděleny.

Ředitel školské právnické osoby je jejím statutárním orgánem (§ 131 odst. 1 školského zákona). U příspěvkové organizace zpravidla stejně v souladu s její zřizovací listinou; § 27 zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů, pouze stanoví, že určení statutárního orgánu a způsobu, jak organizaci zastupuje navenek, musí obsahovat zřizovací listina příspěvkové organizace.

Ředitel školy je do funkce jmenován zřizovatelem na základě konkursního řízení (§ 166 odst. 2 školského zákona). Důležitým institutem zajišťujícím nezávislost ředitele školy na zřizovateli (zejména politickém vedení územního samosprávného celku) je odvolání ředitele pouze ze zákonem vymezených důvodů; tyto důvody jsou stanoveny taxativně v § 166 odst. 4 a 5 školského zákona, mezi těmito odstavci je rozdíl v tom, že v případě důvodů, které jsou uvedené ve čtvrtém odstavci zřizovatel odvolat musí („odvolá“), v případě důvodů odstavce pátého je prostor pro jeho uvážení („může odvolat“). Tímto se postavení ředitele školy významně liší například od postavení ředitele jiné příspěvkové organizace, například regionálního muzea nebo knihovny, ti mohou být odvolání i bez důvodu; a naopak se blíží ochraně, které požívají vedoucí úředníci územních samosprávných celků, které lze odvolat pouze z důvodů podle § 12 odst. 1 zákona č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků a o změně některých zákonů, v platném znění. Paradoxní však v tomto kontextu je, že ředitelé škol mají výjimku z povinností veřejných funkcionářů podle zákona č. 159/2006 Sb., o střetu zájmů, ve znění pozdějších předpisů; respektive nejsou veřejnými funkcionáři podle tohoto zákona. V praxi tak nemusí například podávat majetková přiznání do Centrálního registru oznámení; ačkoliv ředitel knihovny nebo divadla či další „vedoucí zaměstnanec 2. až 4. stupně řízení“ (kteří přitom mají nižší míru pracovněprávní ochrany) v takové instituci majetkové přiznání podávat musí.

Ředitel, který byl odvolán z funkce, se může u civilního soudu v občanském soudním řízení domáhat určení neplatnosti odvolání z funkce, pasivně legitimovaný bude kromě zaměstnavatele (školy) i ten, kdo ředitele odvolal z funkce, tj. zřizovatel.[12] [13]

V této souvislosti je vhodné ještě zmínit tzv. „přesoutěžování“ – podle § 166 odst. 3 školského zákona může zřizovatel ve stanovené době před uplynutím 6 let výkonu práce na pracovním místě ředitele školy vyhlásit na místo ředitele konkurs; vyhlášením konkursu se ředitel podle úpravy účinné od 1. ledna 2026 (zákon č. 267/2025 Sb.) považuje ze zákona za odvolaného k poslednímu dni šestiletého období, aniž se o odvolání vydává samostatné rozhodnutí. Jedná se o určité zákonné vyvážení protichůdných zájmů: zatímco zákonným omezením důvodů, pro které lze ředitele odvolat se sleduje zájem na nezávislosti ředitele, jak jsem uvedl výše, cílem § 166 odst. 3 pak je zajistit, aby ředitel nebyl zcela neodvolatelný a zřizovatel měl alespoň nějakou kontrolu, jak ovlivnit svou vlastní vzdělávací politiku, případně reagovat na určité nedostatky při řízení školy, které samy o sobě zákonný důvod pro odvolání ředitele školy nezakládají.  Zákonodárce tedy zvolil tento kompromis, který de facto umožňuje výměnu na postu ředitele i bez udání důvodu, ovšem pouze jednou za šest let (a nikoliv například po nejbližších volbách a výměně politické reprezentace).

III. Orgány samosprávy ve školství

Územní samosprávné celky

Přestože princip územní samosprávy je zakotven již v Ústavě, kde má svou vlastní hlavu (hlavu sedmou), působnost v oblasti vzdělávání a školství územním samosprávným celkům z Ústavy neplyne. Ta je založena až ve školském zákoně, a velmi obecně v § 35 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, v platném znění, dále jen „zákon o obcích“.[14]

Působností územních samosprávných celků ve školství se zabývá část sedmnáctá školského zákona, a v zásadě jde říct, že ustanovení zákona zde buďto a) ukládají územním samosprávným celkům povinnosti anebo b) přiznávají určité možnosti, co územní samosprávné celky mohou, ale nemusí dělat. Z hlediska čl. 101 odst. 4 Ústavy je relevantní, že zásah státu do činnosti územních samosprávných celků (uložení povinnosti určitým způsobem postupovat) je proveden zákonem za účelem ochrany zákona.

Obec má povinnost především v podobě zajištění podmínek „pro plnění povinné školní docházky dětí s místem trvalého pobytu na jejím území, v případě cizince s místem pobytu, a dětí umístěných na jejím území ve školských zařízeních pro výkon ústavní výchovy nebo ochranné výchovy, které se v souladu se zvláštním právním předpisem nevzdělávají ve školách zřízených při těchto školských zařízeních,“ jak stanoví § 178 odst. 1 školského zákona a dále pokud jde o zajištění podmínek pro předškolní vzdělávání dětí (§ 179 odst. 2 školského zákona). Pokud je v obci více základních škol zřizovaných obcí, je povinností obce stanovit opatřením obecné povahy školské obvody (§ 178 odst. 2 písm. b) školského zákona). Jak konstatovala veřejná ochránkyně práv Anna Šabatová, „jedinými zákonnými kritérii pro přijímání k základní školní docházce jsou věk v souladu s ustanovením § 36 odst. 3 školského zákona a trvalý pobyt dítěte ve školském obvodu, který dítěti garantuje přednostní přijetí. Znamená to, že všechny „spádové děti“ v předškolním věku mají přednost před „nespádovými“.“[15] Dodávám k tomu, že účelem spádových obvodů není určit rodičům, kam by byli povinni dát své dítě, jak by někoho mohlo napadnout (například díky institutu místní příslušnosti správních orgánů a soudů), tato volba vždy zůstává na svobodném rozhodnutí rodičů (případně za podmínek stanovených občanským zákoníkem na soudu).[16] Účelem vymezení spádových obvodů je zajistit dítěti možnost plnit povinnou školní docházku na základní škole, kterou má nejblíže ke svému bydlišti; a zde má přednostní právo na zápis oproti „nespádovým“ dětem.[17] Je otázkou, zda lze považovat za souladnou se zákonem takovou obecně závaznou vyhlášku, která až na jednu konkrétní ulici, pro kterou určila jednu spádovou školu, považuje celé (středně velké) město za jeden spádový obvod pro všechny (ostatní) školy.[18] Přestože Ministerstvo vnitra, jako orgán příslušný podle § 123 zákona o obcích k dozoru nad vydáváním obecně závazných vyhlášek obcí, zastávalo pojetí, že toto stanovení samo o sobě (!) nezákonné není,[19] dle autora se jedná o tak příkrý rozpor s účelem právní normy, že tuto obecně závaznou vyhlášku lze považovat za odporující § 178 odst. 2 písm. b) školského zákona.[20] Nutno však dodat, že po přechodu vymezení školských obvodů z obecně závazné vyhlášky na opatření obecné povahy (zákon č. 267/2025 Sb.) se uplatní jiný režim přezkumu, zejména soudní přezkum opatření obecné povahy podle § 101a a násl. soudního řádu správního; a Ministerstvo vnitra tak již nyní ve vztahu ke školským obvodům nemá působnost.[21]

Zásadní rolí obce pak je postavení zřizovatele mateřských škol, základních škol a zařízení školního stravování sloužící dětem a žákům škol (§ 178 odst. 1 písm. a) a § 179 odst. 1 školského zákona).

Kraj je podle § 181 odst. 1 školského zákona „povinen zajistit podmínky pro uskutečňování středního a vyššího odborného vzdělávání, vzdělávání dětí, žáků a studentů se speciálními vzdělávacími potřebami, dále jazykového, základního uměleckého a zájmového vzdělávání a pro výkon ústavní výchovy“. Kraje v této souvislosti především plní roli zřizovatele středních škol, vyšších odborných škol, základních uměleckých škol a některých dalších typů škol vymezených v § 181 odst. 1 školského zákona.

V rámci základního a mateřského školství pak má kraj povinnost zajistit dopravu do spádové mateřské a základní školy, pokud vzdálenost spádové školy od místa trvalého pobytu žáka přesáhne 4 km (§ 178 odst. 5 a § 179 odst. 4 školského zákona). I toto ustanovení je právní normou, a ne pouze jakýmsi metodickým vodítkem.[22]

Jak kraje, tak obce mohou zřizovat školy, jejichž nejsou obligatorními zřizovateli. V případě obce je to například základní umělecká škola (§ 178 odst. 11 písm. a) školského zákona), v případě kraje například mateřské a základní školy s vyučovacím jazykem národnostní menšiny (§ 181 odst. 2 písm. a) školského zákona).

Školské rady

Školské rady jsou pozoruhodným článkem správy školství v České republice, a troufám si tvrdit, že veřejnosti nejméně známým. Školská rada musí být zřízena ze zákona u základních, středních a vyšších odborných škol, školský zákon o ní v § 167 odst. 1 říká, že je to „orgán školy umožňující zákonným zástupcům nezletilých žáků, zletilým žákům a studentům, pedagogickým pracovníkům školy, zřizovateli a dalším osobám podílet se na správě školy“.

Podle § 167 odst. 2 „školskou radu zřizuje zřizovatel, který zároveň stanoví počet jejích členů a vydá její volební řád. Třetinu členů školské rady jmenuje zřizovatel, třetinu volí žákovští voliči a třetinu volí pedagogičtí pracovníci dané školy. Zákonní zástupci nezletilých žáků mají společně 1 hlas za každého žáka“. Zákon současně stanoví neslučitelnost funkce člena školské rady s funkcí ředitele školy. Funkční období členů školské rady je tříleté a uskutečnění voleb do školské rady je na řediteli školy (§ 167 odst. 4, 6 školského zákona). Znění § 167 odst. 2 bylo změněno zákonem č. 267/2025 Sb. s účinností od 1. 1. 2026: zavádí se pojem žákovský volič a pravidlo, že zákonní zástupci nezletilých žáků mají společně jeden hlas za každého žáka. Nově tedy mohou volit a být voleni do školských rad voleni nezletilí žáci středních škol. Podle přechodných ustanovení dobíhají stávající mandáty členů školských rad podle dosavadní úpravy.

Školská rada především schvaluje školní řád, pravidla pro hodnocení výsledků vzdělávání žáků (v základních a středních školách), schvaluje výroční zprávu o činnosti školy, projednává návrh rozpočtu školské právnické osoby, projednává inspekční zprávy České školní inspekce a podává návrh na vyhlášení konkursu na ředitele školy (§ 168 odst. 1 školského zákona). Školskou radu tak lze hodnotit jako orgán schvalující zásadní právní předpisy školy (školní řád a pravidla pro hodnocení výsledků vzdělávání), a současně provádějící určitou kontrolu řízení a faktického fungování školy (tato kontrola spočívá zejména ve schvalováním výročních zpráv, projednávání inspekčních zpráv České školní inspekce a podobně). Je jediným orgánem působícím při škole, který kontinuálně sleduje chod školy a práci ředitele (pedagogická rada podle § 164 odst. 2 školského zákona je pouze poradním orgánem ředitele školy složeným z jemu podřízených osob – zaměstnanců školy; Česká školní inspekce vykonává působnost pouze při výkonu inspekční činnosti).

Přesto si nemyslím, že je školská rada nastavena v zákoně účelně a efektivně. Za nešťastné vnímám především svěření voleb členů školské rady do rukou ředitele školy (viz § 167 odst. 4 školského zákona), kterého mají členové školské rady částečně kontrolovat; volby členů školské rady se tak v některých případech stávají ryze formální záležitostí; prostředkem, jak do funkce členů školské rady dosadit řediteli loajální osoby. Takto zvolená školská rada pak jen těžko může plnit svou roli.

Rovněž faktické působení školských rad je velice diskutabilní. V obecné rovině lze konstatovat, že o školských radách není téměř vůbec slyšet a jejich činnost se zpravidla omezuje na prosté odhlasování nejnutnějšího; přitom by mohly nad rámec svých zákonných úkolů využít i své neformální role, a být mediátorem sporů, které se na školách vyskytují; místem, kam se žáci, rodiče i další aktéři vzdělávacího procesu s důvěrou obrátí s problémem, který je třeba vyřešit. Složení školské rady po třetinách (zřizovatel, rodiče a zletilí žáci, nezletilí žáci středních škol pedagogičtí pracovníci) by přitom právě mohlo vést k takové diskuzi nad fungováním a budoucností školy, z níž by vzešlo pro všechny přijatelné řešení.

V souvislosti se současným stavem fungování školských rad lze zmínit někdejší iniciativu zastupitelů České pirátské strany v zastupitelstvu Hlavního města Prahy, kteří spustili webový portál Školské rady v pražských školách, ve kterém veřejnosti vysvětlili roli školských rad a umožnili komukoliv do školských rad jako zástupce zřizovatele (Hlavního města Prahy) kandidovat. Nutno říct, že již po pár letech tento projekt přestal být aktivní, a nadále tedy trvá stav, do školských rad jsou bez jakékoliv veřejné diskuze a prezentace názorů kandidátů voleni komunální politici a jejich přátelé. Mnohdy platí, že výkon funkce člena školské rady ze strany těchto zástupců zřizovatele je ryze formální.

 

[1]  Srov. např. EDUin. Konkurzy na ředitele škol je třeba ještě více odpolitizovat [online]. EDUin, 23. 1. 2026 [cit. 2026-08-23]. Dostupné z: https://www.eduin.cz/clanky/konkurzy-na-reditele-skol-je-treba-jeste-vice-odpolitizovat/

[2] Hendrych, D. et al. Správní právo. Obecná část. 9. vydání. Praha: C. H. Beck, 2016, s.1

[3] Rozsudek Nejvyššího soudu ČR sp. zn. 30 Cdo 125/2020, bod 11 odůvodnění

[4] Tamtéž, bod 42 odůvodnění

[5] Kontakty – krajské inspektoráty. [online]. Česká školní inspekce. [cit. 20. 8. 2026]. https://www.csicr.cz/cz/KONTAKTY/Krajske-inspektoraty

[6] Mé podání ze dne 28. 12. 2018 označené jako „Podnět k prověření postupu Olomouckého inspektorátu České školní inspekce“.

[7] Sdělení Olomouckého inspektorátu České školní inspekce č. j. ČŠIM-92/19-M ze dne 17. 1. 2019.

[8] Katzová, P. Školský zákon. Komentář. Praha: ASPI, 2009, komentář k § 177 odst. 1.

[9] Madej, M. Vztah školské příspěvkové organizace a jejího zřizovatele. Správní právo. 2017, č. 4, str. 202.

[10] Moravec, O. § 164 [Působnost ředitele školy]. In: Rigel, F., Bahýľová, L., Moravec, O., Puškinová, M., Kudrová, V. Školský zákon. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2014, s. 717.

[11] Srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu 1 As 89/2010 – 119.

[12] Rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 15. 4. 2008, sp. zn. 21 Cdo 854/2007.

[13] Usnesení Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 21. 2. 2007, čj. 15 Ca 50/2006-25.

[14] Obdobně zákon č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, v platném znění.

[15] Zpráva veřejného ochránce práv o šetření ve věci sp. zn. 5202/2014/VOP/BN.

[16] Zpráva veřejného ochránce práv o šetření ve věci sp. zn. 5202/2014/VOP/BN.

[17] Čech, J. Aktuální otázky institutu školských obvodů. Právní rozhledy. 2022, č. 18, s. 631.

[18] Autor konkrétně odkazuje na obecně závaznou vyhlášku Statutárního města Prostějova č. 7/2009 a obdobně obecně závaznou vyhlášku Statutárního města Prostějova č. 1/2017 (týká se mateřských škol; v souladu s § 179 odst. 3 školského zákona se použije § 178 odst. 2 až 4 obdobně).

[19] Posouzení zákonnosti obecně závazné vyhlášky Statutárního města Prostějova č. 1/2017 o školských obvodech spádových mateřských škol, jejichž zřizovatelem je statutární město Prostějov. [online] Svaz měst a obcí ČR. [cit: 23. 8. 2026]. https://www.smocr.cz/Shared/Clanky/6249/stanovisko-mv-k-ozv-prostejov-skolske-obvody.pdf.

[20] Čech, J., Pavlíček, V. Překrývání školských obvodů – rozbor zákonnosti, komplikací a možných řešení. Právní rozhledy. 2023, č. 15-16, s. 552.

[21] K procesu vydání a přezkumu opatření obecné povahy viz část šestou správního řádu (§ 171–174).

[22] Čech, J., Pavlíček, V. Překrývání školských obvodů – rozbor zákonnosti, komplikací a možných řešení. Právní rozhledy. 2023, č. 15-16, s. 552.