262/2013 Sb.
SDĚLENÍ
Ústavního soudu
Plénum Ústavního soudu přijalo pod sp. zn. Pl. ÚS-st. 37/13 dne 13. srpna 2013
ve složení Stanislav Balík, Ludvík David, Jan Filip, Vlasta Formánková, Ivana Janů,
Vladimír Kůrka, Dagmar Lastovecká, Jan Musil, Jiří Nykodým, Pavel Rychetský (soudce
zpravodaj), Vladimír Sládeček, Kateřina Šimáčková a Milada Tomková na návrh III.
senátu Ústavního soudu podle § 23 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve věci
jeho právního názoru pro řízení vedené pod sp. zn. III. ÚS 665/11, který se odchyluje
od právního názoru Ústavního soudu vysloveného v nálezech ze dne 15. dubna 2003 sp.
zn. I. ÚS 752/02, ze dne 20. prosince 2006 sp. zn. I. ÚS 733/05, ze dne 10. listopadu
2010 sp. zn. I. ÚS 2462/10 a ze dne 5. září sp. zn. II. ÚS 670/12,
toto stanovisko:
I. Rozhodnutí ministra spravedlnosti podle § 399 odst. 1 zákona č. 141/1961
Sb., o trestním řízení soudním (trestní řád), ve znění pozdějších předpisů, kterým
bylo povoleno vydání osoby z České republiky do cizího státu za účelem trestního
stíhání nebo výkonu již uloženého trestu odnětí svobody nebo ochranného opatření
spočívajícího ve zbavení svobody, není rozhodnutím o opravném prostředku proti rozhodnutí
soudu, kterým byla podle § 397 odst. 1 trestního řádu vyslovena přípustnost jejího
vydání. Zatímco soud rozhoduje o tom, zda není dán některý z důvodů uvedených v §
393 trestního řádu, jenž by činil vydání nepřípustným, ministr spravedlnosti tyto
závěry soudu sám dále nepřehodnocuje a jejich věcnou správností se zabývá pouze s
ohledem na možnost využití svého oprávnění předložit věc v případě svých pochybností
k přezkoumání Nejvyššímu soudu podle § 397 odst. 3 trestního řádu. Vlastní rozhodování
ministra spravedlnosti o povolení vydání se kromě posouzení jeho politických aspektů,
jejichž hodnocení soudům zásadně nepřísluší, omezuje na zjištění, zda soud pravomocně
rozhodl, že vydání je přípustné, dále zda nenastala některá ze skutečností uvedených
v § 399 odst. 2 a 4 trestního řádu a zda případně nenastala jiná skutečnost, která
by představovala právní překážku povolení vydání. Z těchto důvodů může osoba, o jejíž
vydání jde, podat ústavní stížnost jak proti rozhodnutí vrchního soudu o stížnosti
proti usnesení krajského soudu, kterým bylo o přípustnosti vydání rozhodnuto v prvním
stupni, tak proti rozhodnutí ministra spravedlnosti o povolení vydání. Obě tato rozhodnutí
se totiž navzájem odlišují svým účelem a předmětem posouzení, pročež mají z hlediska
řízení před Ústavním soudem povahu rozhodnutí o posledním procesním prostředku, který
zákon poskytuje této osobě k ochraně jejího práva (§ 72 odst. 3 zákona č. 182/1993
Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů). Lhůta k podání ústavní stížnosti
se v případě každého z nich posuzuje samostatně.
II. V řízení o ústavní stížnosti proti rozhodnutí ministra spravedlnosti podle §
399 odst. 1 zákona č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soudním (trestní řád), ve znění
pozdějších předpisů, kterým bylo povoleno vydání stěžovatele z České republiky do
cizího státu, Ústavní soud posuzuje také, zda vydání nebrání skutečnost, že osobě,
o jejíž vydání jde, byla v České republice udělena mezinárodní ochrana, nebo že doposud
nebylo pravomocně rozhodnuto o její žádosti o udělení mezinárodní ochrany, včetně
případného soudního přezkumu. Smyslem obou uvedených podmínek povolení vydání je
garance, že jeho realizace nebude znamenat porušení závazku vyplývajícího ze zásady
non-refoulement ve smyslu čl. 33 odst. 1 Úmluvy o právním postavení uprchlíků, publikované
společně s Protokolem týkajícím se právního postavení uprchlíků z 31. ledna 1967
pod č. 208/1993 Sb., a čl. 2 a 3 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod,
jenž má jako závazek ze smlouvy o ochraně lidských práv přednost před jinými závazky
z mezinárodních smluv. Ústavní soud však v tomto řízení ani nepřezkoumává ani nepřehodnocuje
právní závěry obsažené v rozhodnutí soudu, kterým bylo vysloveno, že vydání je přípustné.
Odůvodnění
I.
Důvody předložení stanoviska
1. Dne 4. března 2011 byla Ústavnímu soudu doručena ústavní stížnost A.
A. proti rozhodnutí ministra spravedlnosti ze dne 24. února 2011 č. j. 2727/2008-MOT-T/119,
kterým bylo povoleno jeho vydání do Ruské federace za účelem trestního stíhání; věc
je vedena pod sp. zn. III. ÚS 665/11. Stěžovatel se domnívá, že tímto rozhodnutím
byla porušena jeho práva zaručená čl. 33 odst. 1 Úmluvy o právním postavení uprchlíků,
publikované společně s Protokolem týkajícím se právního postavení uprchlíků z 31.
ledna 1967 pod č. 208/1993 Sb., a čl. 3 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních
svobod (dále jen "Úmluva"), ve spojení s čl. 1 odst. 2 Ústavy České republiky (dále
jen "Ústava"). Ministr spravedlnosti jím totiž měl povolit vydání ještě před skončením
řízení o jeho žádosti o udělení mezinárodní ochrany.
2. Podáním, které Ústavní soud obdržel dne 8. dubna 2011, stěžovatel rozšířil
své stížnostní žádání o návrh na zrušení usnesení Vrchního soudu v Praze ze dne 22.
září 2010 č. j. 8 To 85/2010 a usnesení Městského soudu v Praze ze dne 9. února 2010
sp. zn. Nt 475/2008, kterými bylo vysloveno, že jeho vydání je přípustné. Stěžovatel
považuje tento jejich závěr za věcně nesprávný, nesouhlasí s tím, že není dán žádný
z důvodů nepřípustnosti vydání podle § 393 trestního řádu, a upozorňuje na důsledky
těchto rozhodnutí z hlediska jeho ústavně zaručených základních práv. Ještě před
tím, než ale mohl Ústavní soud přistoupit k věcnému přezkumu ústavní stížnosti i
v této části, musel se zabývat otázkou, zda byla podána ve lhůtě podle § 72 odst.
3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění účinném do 31. prosince 2012.
Tak tomu bylo nepochybně v té části, ve které ústavní stížnost směřovala přímo proti
rozhodnutí ministra spravedlnosti. Podle názoru III. senátu Ústavního soudu, který
je předmětem tohoto stanoviska a jehož důvody jsou podrobně rozvedeny níže, však
toto rozhodnutí nelze považovat současně za rozhodnutí o posledním procesním prostředku
stěžovatele k ochraně práva ve smyslu § 72 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním
soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), pokud k
jeho porušení mělo dojít rozhodnutími soudů o přípustnosti vydání. Lhůtu k podání
ústavní stížnosti proti nim je proto třeba odvíjet již od doručení usnesení vrchního
soudu stěžovateli, k němuž došlo 5. října 2010, což v daném případě znamená, že v
tomto rozsahu byla ústavní stížnost podána opožděně. Ze stejného důvodu nelze v řízení
o ústavní stížnosti proti rozhodnutí ministra spravedlnosti přezkoumávat nebo přehodnocovat
ani závěry soudu, na jejichž základě bylo vysloveno, že vydání stěžovatele je přípustné.
II.
K výroku I
3. Účelem řízení o vydání (neboli extradičního řízení) je zjištění všech
relevantních skutečností pro rozhodnutí ministra spravedlnosti o žádosti cizího státu
o vydání osoby z České republiky k trestnímu stíhání nebo k výkonu již uloženého
trestu odnětí svobody nebo ochranného opatření spočívajícího ve zbavení svobody.
Ministr spravedlnosti, nerozhodne-li o ukončení tohoto řízení (§ 399 odst. 4 trestního
řádu), vydání buď povolí (§ 399 odst. 1 trestního řádu) nebo nepovolí (§ 399 odst.
2 trestního řádu). Vysloví-li však soud nepřípustnost vydání, ministr spravedlnosti
pouze oznámí vyžadujícímu státu, že vydání nelze povolit (§ 399 odst. 3 trestního
řádu), aniž by o tom vydával formální rozhodnutí.
4. Vydání osoby za některým z výše uvedených účelů se zásadním způsobem
dotýká jejích ústavně zaručených práv a razantně zasahuje do jejích poměrů, pročež
s ohledem na čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina")
nelze rozhodování o něm vyloučit ze soudního přezkumu. Zákonodárce si byl tohoto
požadavku vědom a promítl jej do řízení o vydání tím způsobem, že rozhodnutí ministra
spravedlnosti o povolení vydání podmínil obligatorním posouzením přípustnosti vydání
ze strany obecných soudů. O tom, zda v konkrétním případě není dán některý z důvodů
nepřípustnosti vydání podle § 393 trestního řádu, tak rozhoduje krajský soud. Proti
jeho rozhodnutí může osoba, o jejíž vydání jde, i státní zástupce podat stížnost,
o které rozhodne vrchní soud. Pokud by přitom soudy dospěly k závěru, že vydání přípustné
není, nemohlo by dojít ani k jeho povolení. Ministr spravedlnosti by jejich rozhodnutí
musel respektovat, ledaže by se domohl jejich zrušení po předložení věci Nejvyššímu
soudu podle § 397 odst. 3 trestního řádu, k němuž by byl v případě svých pochybností
oprávněn. I v takovémto případě by však vlastní rozhodnutí o přípustnosti vydání
záviselo na rozhodnutí soudu.
5. S ohledem na uvedenou specifickou konstrukci řízení o vydání si musel
III. senát Ústavního soudu položit otázku, zda má rozhodnutí ministra spravedlnosti
ve vztahu k jemu předcházejícím rozhodnutím soudů o přípustnosti vydání povahu rozhodnutí
o opravném prostředku, který zákon poskytuje stěžovateli k ochraně jeho práva. Pakliže
by tomu tak bylo, byla by ústavní stížnost podle § 75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu
přípustná pouze proti němu a jen společně s jeho rozhodnutím by bylo možné napadnout
i rozhodnutí soudů o přípustnosti jeho vydání, jak to učinil stěžovatel.
6. Z dosavadní judikatury vyplývá, že Ústavní soud k řešení předestřené
otázky nepřistupuje jednotně. Poprvé se k ní výslovně vyjádřil v nálezu ze dne 15.
dubna 2003 sp. zn. I. ÚS 752/02 (N 54/30 SbNU 65), kterým rozhodl o ústavní stížnosti
proti rozhodnutí ministra spravedlnosti a usnesením vrchního soudu a krajského soudu
vydaných v řízení o přípustnosti vydání. Jak vyplývá z jeho odůvodnění, Ústavní soud
spatřoval ve skutečnosti, že "pouhé vyslovení přípustnosti vydání ještě neznamená,
že k vydání této osoby dojde", důvod, pro který "je rozhodnutí ministra spravedlnosti
o povolení vydání třeba chápat jako poslední prostředek, který zákon poskytuje k
ochraně práva stěžovatele." Vycházel přitom ze zásady subsidiarity ústavní stížnosti.
"Ústavní soudnictví je totiž založeno především na zásadě přezkumu věcí, v nichž
nelze protiústavnost napravit jiným způsobem, a v případě nepovolení vydání ministrem
spravedlnosti by pouze rozhodnutími obecných soudů k zásahu do práv zaručených normami
ústavního pořádku nedošlo." Z těchto důvodů by ústavní stížnost proti rozhodnutím
soudů o přípustnosti vydání, která by byla podaná ještě před povolením vydání ministrem
spravedlnosti, musela být odmítnuta jako nepřípustná ve smyslu nevyčerpání procesních
prostředků k ochraně práva.
7. Tímto způsobem vymezený vztah rozhodnutí ministra spravedlnosti o povolení
vydání vůči rozhodnutím soudů o jeho přípustnosti se ve věci sp. zn. I. ÚS 752/02
pochopitelně promítl i do hodnocení včasnosti ústavní stížnosti proti rozhodnutím
obecných soudů. Ústavní soud v tomto případě odvíjel lhůtu k jejímu podání od doručení
rozhodnutí ministra spravedlnosti, nikoliv od doručení usnesení vrchního soudu. Stejný
postup je přitom patrný i z jeho nálezů ze dne 20. prosince 2006 sp. zn. I. ÚS 733/05
(N 230/43 SbNU 605), ze dne 10. listopadu 2010 sp. zn. I. ÚS 2462/10 (N 221/59 SbNU
195) a ze dne 5. září 2012 sp. zn. II. ÚS 670/12. Přesto nelze přehlédnout, že Ústavní
soud v řadě případů připustil ústavní stížnost i proti usnesení vrchního soudu, kterým
bylo rozhodnuto o stížnosti proti usnesení krajského soudu o přípustnosti vydání,
aniž by trval na tom, že o žádosti o vydání musí rozhodnout ministr spravedlnosti.
Jako příklad lze uvést v první řadě nález ze dne 4. února 1999 sp. zn. IV. ÚS 427/98
(N 20/13 SbNU 147), který se týkal předchozí, avšak obdobné právní úpravy (srov.
§ 380 a 382 trestního řádu, ve znění účinném do 31. října 2004). Poukázat je ale
třeba i na nález ze dne 3. ledna 2007 sp. zn. III. ÚS 534/06 (N 1/44 SbNU 3), jakož
i na řadu usnesení, kterými byla ústavní stížnost odmítnuta pro zjevnou neopodstatněnost
(např. usnesení ze dne 15. června 1999 sp. zn. I. ÚS 507/98, ze dne 5. dubna 2006
sp. zn. II. ÚS 165/06, ze dne 9. září 2008 sp. zn. III. ÚS 1757/08 nebo ze dne 29.
ledna 2013 sp. zn. I. ÚS 48/13, dostupná na http://nalus.usoud.cz). K důvodům tohoto
odlišného přístupu se Ústavní soud vyjádřil v nálezu ze dne 10. října 2012 sp. zn.
IV. ÚS 353/12, v němž uvedl, že rozhodnutí ministra spravedlnosti "není -
stricto
sensu
rozhodnutím o opravném prostředku, který stěžovateli právní řád k ochraně jeho
práv poskytuje; jinými slovy, nejde o řízení, které by stěžovateli bylo k dispozici.
Není přitom vyloučeno - neboť právní řád žádnou "odkladnou" lhůtu pro ministra nestanoví
- že k realizaci extradice po rozhodnutí ministra spravedlnosti může dojít ještě
předtím, než uplyne lhůta k podání ústavní stížnosti. Odepření možnosti podat ústavní
stížnost již proti rozhodnutí stížnostního soudu by tak v mnoha případech mohlo znemožnit
efektivní ochranu základních práv jednotlivců" (nález sp. zn. IV. ÚS 353/12, bod
20). 8. Ústavní soud se ztotožňuje s názorem III. senátu Ústavního soudu, podle
něhož lze ústavní stížnost podat jak proti rozhodnutí ministra spravedlnosti o povolení
vydání, tak proti rozhodnutí vrchního soudu, kterým bylo vysloveno, že vydání je
přípustné. V obou případech se z hlediska jejich předmětu jedná o rozhodnutí konečná,
přičemž každé z nich může, jak bude uvedeno níže, samostatně vést k porušení základních
práv a svobod osoby, o jejíž vydání jde. Závěr vyslovený v nálezu sp. zn. IV. ÚS
353/12, podle něhož je ústavní stížnost přípustná již proti rozhodnutí vrchního soudu,
je proto správný, Ústavní soud jej však považuje za nezbytné doplnit v tom smyslu,
odchýliv se přitom od právního názoru vysloveného ve zmíněném nálezu sp. zn. I. ÚS
752/02 a implicitně obsaženého v nálezech sp. zn. I. ÚS 733/05, sp. zn. I. ÚS 2462/10
a sp. zn. II. ÚS 670/12, že lhůtu pro podání ústavní stížnosti proti němu lze odvíjet
výlučně od jeho doručení, a nikoliv i od doručení rozhodnutí ministra spravedlnosti.
9. Ačkoliv rozhodování o povolení vydání věcně navazuje na rozhodnutí soudů
o jeho přípustnosti, nelze ministra spravedlnosti považovat za další rozhodovací
instanci v příslušném soudním řízení. Jako orgán moci výkonné by takovéto postavení
nakonec ani mít nemohl, stejně tak jako by nemohl rozhodnutí soudů přehodnocovat,
měnit nebo rušit. Smyslem soudního posouzení otázky přípustnosti vydání ještě před
jeho rozhodnutím je poskytnutí nejvyšší možné garance z hlediska vnitrostátního práva,
že v případě konkrétní osoby nedojde povolením jejího vydání k porušení jejích ústavně
zaručených práv. Zákon totiž předpokládá, že v době rozhodování ministra spravedlnosti
o povolení vydání již bude otázka přípustnosti vydání vyřešena, a tedy k realizaci
vydání bude moci dojít v relativně krátké době (srov. např. délku vydávací vazby
podle § 400b odst. 4 trestního řádu), což by z povahy věci jakoukoliv následnou ochranu
práv této osoby přinejmenším ztěžovalo nebo dokonce znemožňovalo. Z těchto důvodů
již ministr spravedlnosti sám ani nepřehodnocuje ani nenahrazuje rozhodnutí soudů
a jejich věcnou správností se zabývá v podstatě pouze s ohledem na možnost využití
svého oprávnění předložit věc v případě svých pochybností k přezkoumání Nejvyššímu
soudu podle § 397 odst. 3 trestního řádu. I případné zjištění změny relevantních
okolností (§ 400b odst. 6 trestního řádu) by mohlo vést ze strany ministra spravedlnosti
toliko k jeho závěru, že toto rozhodnutí je neaktuální a při povolení vydání z něho
nelze vycházet, nikoliv však k tomu, aby nové posouzení přípustnosti vydání provedl
samostatně, tedy bez předchozího rozhodnutí soudu.
10. Vlastní rozhodování ministra spravedlnosti o povolení vydání se omezuje
pouze na zjištění, zda soud pravomocně rozhodl, že vydání je přípustné, dále zda
nenastala některá ze skutečností uvedených v § 399 odst. 2 a 4 trestního řádu a zda
případně nenastala jiná skutečnost, která by představovala právní překážku povolení
vydání. Pokud mu zákon svěřuje možnost vydání nepovolit i v případě, kdy podle názoru
soudů není dán žádný právní důvod, pro který by vydání bylo nepřípustným, činí tak
především s ohledem na to, že jeho rozhodnutí má i politický rozměr a ve věcech extradičních
jej lze považovat za projev státní suverenity [srov. nález ze dne 29. ledna 2008
sp. zn. Pl. ÚS 63/06 (N 21/48 SbNU 223; 90/2008 Sb.), bod 26; přístupný stejně jako
všechna další uvedená rozhodnutí Ústavního soudu též na http://nalus.usoud.cz]. V
rámci svého uvážení proto zkoumá i další, tj. politické (a v jejich rámci především
zahraničněpolitické) aspekty vydání konkrétní osoby do cizího státu, které z povahy
věci nemohou být zákonem blíže vymezeny a podléhají kontrole především z hlediska
možnosti vyvození ústavně politické odpovědnosti. Soudům naopak hodnocení politických
aspektů vydání zásadně nepřísluší.
11. Uvedené závěry nicméně nezpochybňují povahu rozhodnutí ministra jako
konečného rozhodnutí v rámci řízení o vydání, jehož účastníkem je z povahy věci i
osoba, o jejíž vydání jde. Právě rozhodnutí ministra spravedlnosti představuje právní
základ pro realizaci vydání této osoby a s ním spojený zásah do jejích základních
práv a svobod. Na možnosti podat proti němu ústavní stížnost přitom nic nemění ani
specifický charakter řízení o vydání, který předpokládá, že osoba, o jejíž vydání
jde, uplatňuje svá procesní práva především v relativně samostatném soudním řízení.
12. Ze všech těchto důvodů je třeba považovat za rozhodnutí o posledním
procesním prostředku k ochraně jeho práva podle § 72 odst. 3 zákona o Ústavním soudu
jak rozhodnutí ministra spravedlnosti o povolení vydání, pokud jde o řízení o vydání,
tak rozhodnutí vrchního soudu, kterým bylo vysloveno, že vydání je přípustné, které
má tuto povahu ve vztahu k soudnímu řízení o přípustnosti vydání. Osoba, o jejíž
vydání jde, se tak může ještě před rozhodnutím ministra spravedlnosti domoci i přezkumu
rozhodnutí o přípustnosti vydání ze strany Ústavního soudu, byť právní překážku pro
rozhodnutí ministra by podání ústavní stížnosti představovalo pouze v případě odložení
vykonatelnosti napadeného rozhodnutí soudu podle § 79 odst. 2 zákona č. 182/1993
Sb., o Ústavním soudu.
13. Závěrem této části stanoviska, jejíž podstatou je otázka přípustnosti
ústavní stížnosti ve věcech extradičních, považuje Ústavní soud za žádoucí uvést,
že pravomoc ministra spravedlnosti předložit v případě pochybností věc Nejvyššímu
soudu podle § 397 odst. 3 trestního řádu nepředstavuje opravný prostředek, který
by měl stěžovatel k dispozici (srov. nález sp. zn. IV. ÚS 353/12, bod 20). Jde o
zvláštní procesní prostředek, obsažený v trestním řádu po celou dobu jeho účinnosti
(původně v jeho § 380 odst. 2, posléze, až do 31. října 2004, jehož uplynutím nabyla
účinnosti novela provedená zákonem č. 539/2004 Sb., v jeho § 380 odst. 3), který
byl a i nadále je koncipován v první řadě k tomu, aby ministr spravedlnosti jako
orgán povolující vydání měl možnost uplatnit ve vztahu k rozhodnutím soudu své námitky,
a to nikoliv jen ve prospěch osoby, která má být vydána. Stěžovatel nemůže spoléhat
na to, že ministr spravedlnosti využije svého oprávnění, a stejně tak se jeho využití
nemůže ani domáhat nějakým procesním prostředkem, o němž by muselo být rozhodnuto
[srov. mutatis mutandis obdobnou argumentaci ve vztahu k § 62 zákona o rodině, konkrétně
nález ze dne 8. července 2010 sp. zn. Pl. ÚS 15/09 (N 139/58 SbNU 141; 244/2010 Sb.),
bod 41]. Za rozhodnutí o posledním prostředku, jenž mu zákon stanoví k ochraně jeho
práv, je proto třeba vždy považovat usnesení vrchního soudu, kterým bylo rozhodnuto
o stížnosti proti rozhodnutí krajského soudu o přípustnosti vydání podle § 397 odst.
1 trestního řádu. Právě proti němu musí stěžovatel podat ústavní stížnost, pokud
se domnívá, že posouzením otázky přípustnosti vydání ze strany obecných soudů došlo
k porušení jeho základních práv.
III.
K výroku II
14. Důsledkem právního názoru, podle něhož se za rozhodnutí o posledním
procesním prostředku k ochraně práva, k jehož porušení mělo dojít v soudním řízení
o přípustnosti vydání, považuje již usnesení vrchního soudu, je rovněž absence oprávnění
Ústavního soudu, aby v řízení o ústavní stížnosti proti rozhodnutí ministra spravedlnosti
o povolení vydání přezkoumával, resp. přehodnocoval či jakkoliv nahrazoval právní
závěry obecných soudů ohledně přípustnosti vydání a aby jej v tomto smyslu zavazoval
při jeho dalším postupu. K tomu by byl oprávněn pouze v řízení o ústavní stížnosti
směřující přímo proti usnesení vrchního soudu. Pokud by však takováto ústavní stížnost
byla podána a Ústavní soud by jí vyhověl a z tohoto důvodu zrušil uvedené rozhodnutí
soudu, tato skutečnost by se promítla i do hodnocení ústavní stížnosti proti rozhodnutí
ministra spravedlnosti. Tím by totiž dodatečně přestala být splněna nezbytná podmínka
pro povolení vydání.
15. Ústavní soud v řízení proti rozhodnutí ministra spravedlnosti o povolení
vydání posuzuje pouze to, zda pro něj byly splněny všechny podmínky vyplývající z
právního řádu, resp. zda se při jejich posouzení nedopustil svévole nebo interpretace,
která by byla v extrémním rozporu s principy spravedlnosti. V tomto smyslu je samozřejmě
stěžejní existence pravomocného usnesení soudu, kterým bylo rozhodnuto, že vydání
je přípustné. Tato podmínka by přitom nebyla splněna, pokud by jeho vykonatelnost
byla odložena usnesením Ústavního soudu podle § 79 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb.,
o Ústavním soudu, nebo v důsledku předběžného opatření Evropského soudu pro lidská
práva podle čl. 39 jeho jednacího řádu. Vydání by ale nebylo možné povolit ani v
případě, že byla osobě, o jejíž vydání jde, udělena mezinárodní ochrana nebo doposud
nebylo pravomocně skončeno řízení o žádosti o její udělení, včetně případného soudního
přezkumu.
16. K posledně uvedené podmínce je třeba uvést, že do rozhodování ministra
spravedlnosti se nezbytně promítá i povinnost České republiky podle čl. 1 odst. 2
Ústavy dodržovat závazky, které pro ni vyplývají z mezinárodního práva. Ústavní soud
již v minulosti uvedl, že v případě kolize závazků z mezinárodních smluv vyplývá
především z obsahu těchto smluv v návaznosti na čl. 1 odst. 1 Ústavy, dle něhož je
Česká republika právním státem, přednost závazků ze smluv o ochraně lidských práv.
"Respekt a ochrana základních práv jsou definičními znaky materiálně chápaného právního
státu, proto v případě, že vedle sebe existuje smluvní závazek chránící základní
právo a smluvní závazek, který směřuje k ohrožení téhož práva, musí závazek první
převážit (srov. nález sp. zn. I. ÚS 752/02). Tento závěr je přitom relevantní i ve
vztahu k poměřování závazku vyplývající zásady
non-refoulement
se závazkem k extradici,
tj. vydání osoby k trestnímu stíhání nebo výkonu trestu do cizího státu. 17. Podstatou zásady
non-refoulement
je zákaz státu vyhostit nebo povolit
vydání uprchlíka do jiného státu, v němž by byl ohrožen jeho život nebo osobní svoboda
na základě jeho rasy, náboženství, národnosti, příslušnosti k určité společenské
vrstvě či politického přesvědčení (čl. 33 odst. 1 Úmluvy o právním postavení uprchlíků),
resp. v němž by mu hrozilo, že bude porušeno jeho právo na život (čl. 2 Úmluvy) nebo
že bude vystaven mučení nebo podrobován nelidskému či ponižujícímu zacházení anebo
trestu (čl. 3 Úmluvy) (srov. např. rozsudky Evropského soudu pro lidská práva ze
dne 12. dubna 2005 ve věci stížnosti Shamayev a ostatní proti Gruzii a Rusku č. 36378/02,
§ 335, ze dne 8. listopadu 2005 ve věci stížnosti Bader a Kanbor proti Švédsku č.
13284/04, § 41 a 42, a ze dne 28. února 2008 ve věci stížnosti Saadi proti Italii
č. 37201/06, § 125). Existence těchto okolností může být nezávisle na sobě posuzována
jednak v řízení o udělení mezinárodní ochrany, vedeném podle zákona č. 325/1999 Sb.,
o azylu, ve znění pozdějších předpisů, jednak v soudním řízení o přípustnosti vydání
podle § 397 trestního řádu. 18. Zákonodárce vymezil správní řízení o udělení mezinárodní ochrany, které
je vedeno před Ministerstvem vnitra, a soudní řízení o přípustnosti vydání jako dvě
samostatná řízení, z nichž každé sleduje jiný účel a jejichž průběh se vzájemně nepodmiňuje.
Přesto má výsledek obou z nich relevanci pro rozhodování ministra spravedlnosti o
povolení vydání. Soud rozhodující o přípustnosti vydání v rámci posuzování jednotlivých
důvodů podle § 393 trestního řádu obligatorně zjišťuje, zda osoba, o jejíž vydání
jde, požádala o udělení mezinárodní ochrany a s jakým výsledkem bylo toto řízení
skončeno. Pokud by přitom zjistil, že její žádosti bylo vyhověno, musel by podle
§ 393 písm. b) trestního řádu vyslovit nepřípustnost vydání. V opačném případě, tedy
i v případě zamítnutí této žádosti, by ale nebyl vázán ani skutkovými ani právními
závěry učiněnými v příslušném správním řízení a otázku, zda by vydáním nedošlo k
porušení zásady
non-refoulement
ve smyslu čl. 33 Úmluvy o právním postavení uprchlíků
ve spojení s čl. 2, 3 a 6 Úmluvy, resp. zda nejsou dány jiné důvody nepřípustnosti
vydání, by si musel v plném rozsahu posoudit samostatně [§ 393 písm. k) a l) trestního
řádu]. Nastat ale může i situace, kdy správní orgán rozhodne o žádosti o udělení
mezinárodní ochrany až poté, co soud rozhodne o přípustnosti vydání. Její vznik je
třeba připustit již z toho důvodu, že soud nemá povinnost vyčkat skončení řízení
o udělení mezinárodní ochrany a o přípustnosti vydání může rozhodnout i v jeho průběhu
[srov. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 26. června 2001 sp. zn. 11 Tcu 26/2001 (Rt
42/2002)]. Může být však zapříčiněna i tím, že k podání žádosti o udělení mezinárodní
ochrany dojde až v závěrečné fázi tohoto soudního řízení, nebo dokonce až po jeho
skončení. V každém případě platí, že správní orgán nebude v dalším řízení vázán učiněnými
skutkovými a právními závěry soudu, a bude je moci v rámci řízení o udělení mezinárodní
ochrany posuzovat samostatně. Rozhodnutí soudu o tom, že vydání je přípustné, rovněž
nebrání tomu, aby správní orgán rozhodl o udělení mezinárodní ochrany i z důvodů,
které soud neuznal za postačující pro závěr o nepřípustnosti vydání.19. Z těchto důvodů je zřejmé, že osoba, o jejíž vydání jde, má k dispozici
dvě řízení, v jejichž rámci se může domoci ochrany před zásahem do svých základních
práv a svobod, k němuž by došlo v důsledku porušení zásady non-refoulement. Udělení
mezinárodní ochrany je důvodem, pro který by soud musel vyslovit nepřípustnost vydání
podle § 393 písm. b) trestního řádu. V takovém případě by ministr spravedlnosti vůbec
nemohl rozhodnout o povolení vydání. K vydání by ale nemohlo dojít ani v případě,
pokud by soud sice vyslovil, že vydání osoby je přípustné, k udělení mezinárodní
ochrany by však došlo až po jeho rozhodnutí. Povinnost ministra spravedlnosti nepovolit
vydání by v takovém případě bylo třeba dovodit přímo z § 393 písm. b) trestního řádu,
který jednoznačně stanoví relevanci tohoto výsledku řízení o udělení mezinárodní
ochrany pro rozhodování o povolení vydání, jakož i to, že posouzení skutečností,
jež by eventuálně mohly odůvodnit udělení azylu nebo doplňkové ochrany žadateli,
ze strany příslušného správního orgánu nemůže být nahrazeno rozhodováním soudů v
řízení o přípustnosti vydání podle § 397 trestního řádu. Zbývá dodat, že ministr
spravedlnosti musí k dodatečnému udělení mezinárodní ochrany přihlédnout, přestože
jde o hodnocení důvodů nepřípustnosti vydání podle § 393 trestního řádu vydání, jež
jsou předmětem rozhodování soudu. Tato výjimka je ale dána povahou tohoto důvodu
nepřípustnosti. Jak soud, tak i ministr spravedlnosti totiž pouze konstatují existenci
rozhodnutí orgánu veřejné moci, jehož vydání zákon umožňuje i poté, co soud rozhodl
o přípustnosti vydání. Výklad, podle něhož by tato skutečnost bránila tomu, aby bylo
považováno za důvod nepřípustnosti vydání, by byl i s ohledem na základní práva a
svobody, o jejichž ochranu zde jde, absurdní.
20. Na rozdíl od soudu, který mohl o přípustnosti vydání rozhodnout před
skončením řízení o udělení mezinárodní ochrany, ministr spravedlnosti nemůže povolit
vydání do doby, než bude toto řízení pravomocně skončeno, včetně případného navazujícího
soudního přezkumu (k obdobnému názoru, byť z jiných důvodů, dospěl ve věci stěžovatele
i Nejvyšší správní soud, do jehož působnosti však nepatří přezkum postupu ministra
spravedlnosti v rámci řízení o vydání; srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 10. srpna 2010 č. j. 4 Azs 10/2010-110). Za situace, kdy zákon umožňuje současný
průběh řízení o udělení mezinárodní ochrany i řízení o přípustnosti vydání, nemůže
být osobě, o jejíž vydání jde, upřena možnost, aby její žádost o udělení mezinárodní
ochrany byla projednána, když její výsledek může mít relevanci pro řízení o vydání
i poté, co soud vyslovil, že vydání je přípustné. Pokud by mohl ministr spravedlnosti
povolit vydání ještě před skončením řízení o udělení mezinárodní ochrany, posouzení
žádosti této osoby by fakticky záviselo na z jejího hlediska nahodilé okolnosti,
zda v jeho průběhu bude nebo nebude vydán. Samotné Ministerstvo vnitra by tak v řadě
případů mohlo prodlužováním řízení dosáhnout situace, kdy mu v důsledku vydání žadatele
nezbyde, než řízení o jeho žádosti zastavit. Takovýto postup by přirozeně vedl k
nerovnému postavení žadatelů o mezinárodní ochranu, aniž by k tomu existoval jakýkoliv
legitimní důvod. Bylo by mu možné přiznat znaky svévole, v důsledku čehož by došlo
nejen k porušení práva osoby, o jejíž vydání jde, na spravedlivý proces podle čl.
36 odst. 1 Listiny, nýbrž též k porušení čl. 43 Listiny, jímž se Česká republika
zavázala přijímat a zabývat se žádostmi o udělení azylu z důvodu pronásledování za
uplatňování politických práv a svobod. K porušení těchto práv by nicméně nemohlo
dojít v případě, pokud by osoba, o jejíž vydání jde, žádala v průběhu řízení o vydání
o udělení mezinárodní ochrany ze stejných nebo obdobných důvodů, tj. aniž by se změnily
rozhodné poměry, opakovaně poté, co bylo skončeno řízení o její první žádosti. Její
vydání za těchto okolností by z povahy věci nemohlo působit zásah do výše uvedených
práv.
21. Podstatou nastíněného výkladu § 393 písm. b) trestního řádu je existence
zákonem stanovené procesní garance zásady
non-refoulement
, která s ohledem na existenci
dvou řízení představuje vyšší, nikoliv však nezbytný standard ochrany souvisejících
základních práv a svobod. Stejně tak této zásadě nelze rozumět v tom smyslu, že možnost
cizince domáhat se politického azylu, která vyplývá z čl. 43 Listiny, má obecně přednost
před mezinárodněprávním závazkem vydávat osoby do cizích zemí za účelem jejich trestního
stíhání nebo výkonu trestu odnětí svobody. Takovouto přednost by bylo možné v mezích
vyplývajících z ústavního pořádku a příslušných mezinárodních smluv, jež jsou pro
Českou republiku závazné, dovozovat v případě závazku vyplývajícího z již zmíněné
zásady non-refoulement
, nikoliv však i v případě jeho konkrétní procesní garance
právě v rámci azylového řízení. Uvedené meze přednosti zásady non-refoulement
jsou
vyjádřeny především v čl. 1 písm. F Úmluvy o právním postavení uprchlíků, který vylučuje
z působnosti této Úmluvy osobu, o níž je vážný důvod se domnívat, že se dopustila
např. zločinu proti míru, válečného zločinu, zločinu proti lidskosti, nebo vážného
nepolitického zločinu mimo zemi svého azylu dříve, než jí bylo povoleno se tam usadit
jako uprchlík.22. Řízení o žádosti o udělení mezinárodní ochrany zpravidla ztratí svůj
význam, pokud je žadatel vydán do cizího státu ještě před jeho skončením, přičemž
stejný závěr platí i ve vztahu k navazujícímu soudnímu přezkumu. V této souvislosti
samozřejmě nelze podceňovat riziko neúměrného prodlužování délky řízení o vydání,
jež je spojeno s podmíněním rozhodnutí ministra spravedlnosti o povolení vydání skončením
výše uvedených řízení. Toto riziko však samo o sobě nemůže představovat důvod, pro
který by měla být osobě, o jejíž vydání jde, upřena ze zákona vyplývající možnost
požádat o udělení mezinárodní ochrany a domoci se v jeho rámci posouzení existence
důvodů, jež by odůvodňovaly udělení mezinárodní ochrany, a tudíž nepřípustnost vydání.
Je především povinností Ministerstva vnitra, aby v případech, kdy je vedeno řízení
o vydání žadatele, postupovalo co nejvíce efektivně a bez průtahů a v tomto směru
využívalo prostředky, které mu zákon o azylu poskytuje [např. § 10a písm. e) nebo
§ 16 odst. 2 zákona o azylu]. V tomto směru lze apelovat i na postup krajských soudů
v řízení o žalobě proti příslušnému rozhodnutí Ministerstva vnitra (§ 32 soudního
řádu správního) a Nejvyššího správního soudu v případném následném řízení o kasační
stížnosti proti rozhodnutí krajského soudu.
IV.
Závěr
23. Protože se uvedené závěry odchylují od právního názoru Ústavního soudu
vysloveného v nálezech sp. zn. I. ÚS 752/02, I. ÚS 733/05, I. ÚS 2462/10 a II. ÚS
670/12, předložil III. senát Ústavního soudu podle § 23 zákona č. 182/1993 Sb., o
Ústavním soudu, otázku vztahu rozhodnutí ministra spravedlnosti o povolení vydání
podle § 399 odst. 1 trestního řádu a rozhodnutí soudů o přípustnosti vydání podle
§ 397 trestního řádu z hlediska přípustnosti ústavní stížnosti, lhůty k jejímu podání
a rozsahu přezkumu k posouzení plénu, které se s jeho argumentací v celém rozsahu
ztotožnilo a přijalo právní názor, jenž je uveden ve výrocích tohoto stanoviska.
Předseda Ústavního soudu:
JUDr. Rychetský v. r.