V březnu 2010 se autor věnoval ve Speciálu pro MŠ 4/2012 otázkám použití správního řádu při rozhodování ředitele mateřské školy. V této době pochopitelně vycházel z tehdy platné právní úpravy. K 1. lednu 2012 nabyla účinnosti novela zákona č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání (školský zákon), provedená zákonem č. 472/2011 Sb., která znamenala mj. poměrně zásadní změny právě v této oblasti.
Ještě k rozhodování ředitelů mateřských škol ve správním řízení
PhDr.
Jiří
Valenta
lektor a poradce v oblasti řízení školy a školského zařízení
Protože Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy ČR (dále jen „MŠMT“) současně vydalo doporučení k vydávání rozhodnutí o přijetí k předškolnímu vzdělávání, které zasluhuje určitou pozornost, připravil autor rozbor právních souvislostí rozhodování ředitelů mateřských škol ve správním řízení, samozřejmě s přihlédnutím ke změněné právní úpravě.
Podle ustanovení § 165 odst. 2 školského zákona stále platí, že rozhodnutí o právech a povinnostech, kterými vykonává ředitel školy státní správu, podléhají formálním náležitostem individuálního správního aktu. Bez ohledu na absenci výslovného ustanovení školského zákona o použití správního řádu v těchto případech (až do konce roku 2011 obsahoval toto stanovení tzv. subsidiární působnosti správního řádu § 183odst. 1 školského zákona) i nadále platí, že
řízení vedoucí k vydání rozhodnutí
v případech vyjmenovaných v ustanovení § 165 odst. 2 školského zákona jednoznačně
podléhají režimu správního řádu
(jak vyplývá z ustanovení § 1 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád).Podstatou věcných změn provedených v důsledku novely školského zákona je, že byla odstraněna vnitřní rozpornost ve školském zákoně, kdy ustanovení § 165 odst. 2 jasně deklarovalo výkon státní správy při výkonu zde vyjmenovaných rozhodnutí, ale ustanovení § 183 odst. 2 vylučovalo použití správního řádu při řízení vedoucích k vydání těchto rozhodnutí, aniž by školský zákon stanovil jiný procesní postup. Tato poněkud schizofrenní situace tedy byla odstraněna a o
použití správního řádu
v uvedených případech rozhodování ředitele školy již nemůže být žádných pochyb.Ředitelů mateřských škol se z ustanovení § 165 odst. 2 školského zákona týká jen to pod písm. b), tj.
rozhodnutí o přijetí dítěte k předškolnímu vzdělávání
podle § 34a ukončení předškolního vzdělávání podle § 35. Pro úplnost dodejme, že naopak
nepodléhá režimu správního řádu rozhodnutí o zamítnutí žádosti o povolení individuálního vzdělávacího plánu
podle § 18 školského zákona, jak by mohlo na první pohled vyplývat z ustanovení § 165 odst. 2 písm. a) školského zákona.Přestože ředitel mateřské školy samozřejmě rozhoduje o povolení individuálního vzdělávacího plánu, nejde o individuální vzdělávací plán ve smyslu ustanovení § 18 školského zákona. Toto ustanovení totiž výslovně hovoří o individuálním vzdělávacím plánu žáků a studentů, nikoliv dětí. A protože školský zákon je v používání označení jednotlivých věkových skupin vzdělávaných (děti, žáci, studenti) velmi důsledný, lze jednoznačně dovodit, že ustanovení § 18 školského zákona se nevztahuje na individuální vzdělávací plán dětí v mateřské škole. Proto
rozhodování o povolení tohoto individuálního vzdělávacího plánu
nepodléhá ani podmínkám uvedeným v tomto ustanovení § 18, ale ani režimu správního řízení, a to bez ohledu na to, zda ředitel mateřské školy rozhodne o povolení nebo zamítnutí žádosti.Nejčastějším rozhodnutím ve správním řízení, které ředitel mateřské školy vydává, je tak jednoznačně
rozhodnutí o přijetí, respektive nepřijetí, dítěte k předškolnímu vzdělávání.
V této souvislosti vydalo MŠMT doporučení1), jehož cílem je upozornit na časté nedostatky ředitelů mateřských škol, kterými trpí proces správního řízení a zejména samotné rozhodnutí. S využitím tohoto doporučení a vlastních zkušeností z poradenské praxe autora dále rozebereme některé z těchto nedostatků ve snaze pomoci ředitelům a ředitelkám mateřských škol
zhostit se povinností spojených s vydáním rozhodnutí bez rizika porušení právních předpisů.
1. ZÁKLADNÍ ZÁSADY
Zásady vyplývající ze školského zákona (druhá úroveň)
Ve všech fázích řízení o přijetí dítěte k předškolnímu vzdělávání je nutno
respektovat zásady a cíle vzdělávání
podle ustanovení § 2školského zákona (mj. tedy rozhodovat bez jakékoli diskriminace z důvodu rasy, barvy pleti, pohlaví, jazyka, víry a náboženství, národnosti, etnického nebo sociálního původu a zdravotního stavu). V souladu s ustanovením § 34 odst. 4 školského zákona se
přednostně přijímají děti v posledním roce před zahájením povinné školní docházky.
Sporné je
tvrzení MŠMT
ve výše uvedeném doporučení, podle kterého se má údajně při přijímání dítě k předškolnímu vzdělávání
„zohledňovat také individuální vzdělávací potřeby dítěte, které může ovlivnit i jeho aktuální situace v rodině („sociální znevýhodnění“).“
Toto pojetí vlastně vede k tzv. pozitivní diskriminaci, tj.
upřednostnění dětí ze sociálně znevýhodněného prostředí
při přijímání k předškolnímu vzdělávání. Takový přístup by ale byl v přímém rozporu s prvně uvedenou zásadou, tj. zásadou rozhodování bez jakékoli diskriminace z důvodu etnického nebo sociálního původu (kdy by se diskriminovanou skupinou staly děti ze sociálně neznevýhodněných poměrů).Podle názoru autora se uplatní
zásada ukládající zohledňovat také individuální vzdělávací potřeby
dítěte nikoli v průběhu řízení o přijetí k předškolnímu vzdělávání, ale až při samotném vzdělávání v mateřské škole. Této interpretaci nahrává skutečnost, že ustanovení § 2 školského zákona obsahují výslovně zásady a cíle procesu vzdělávání, zatímco proces řízení o přijetí dítěte k předškolnímu vzdělávání teprve předchází tomuto vzdělávání. Nelze tedy automaticky vztáhnout ustanovení § 2 školského zákona na procesní úkony ředitele mateřské školy v době, kdy vzdělávání podle tohoto zákona ještě nebylo zahájeno. Jedině zásady uvedené v ustanovení § 2 odst. 1 písm. a) školského zákona, tj. zákaz diskriminace, mají univerzální platnost a je nutné je aplikovat i ve fázích předcházejících procesu vzdělávání – mimo jiné také proto, že vyplývají z ústavně zaručených práv každého jedince.Zásady vyplývající ze správního řádu (druhá úroveň)
Jde o obecně platné principy, které se uplatňují při každém správním řízení. Jsou obsaženy v ustanoveních § 2 až § 8 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád. Tam, kde správní řád používá pojem správní orgán, je bez jakýchkoli pochybností míněn také ředitel mateřské školy vydávající rozhodnutí, kterým vykonává státní správu. Z těch nejdůležitějších zásad uveďme tyto:
Správní orgán postupuje v souladu se zákony a ostatními právními předpisy. Jinými slovy zde platí, že co zákon výslovně řediteli mateřské školy nedovoluje, to v rámci správního řízení zakazuje.
Správní orgán uplatňuje svou pravomoc pouze k těm účelům, ke kterým mu byla zákonem nebo na základě zákona svěřena, a v rozsahu, v jakém mu byla svěřena.
Správní orgán šetří práva nabytá v dobré víře, jakož i oprávněné zájmy osob, kterých se činnost správního orgánu v jednotlivém případě dotýká (zde nejčastěji práva zákonných zástupců dítěte), a může zasahovat do těchto práv jen za podmínek stanovených zákonem a v nezbytném rozsahu.
Správní orgán dbá na to, aby přijaté řešení bylo v souladu s veřejným zájmem a odpovídalo okolnostem daného případu, ale také na to, aby při rozhodování skutkově shodných nebo podobných případů nevznikaly nedůvodné rozdíly.
Správní orgán postupuje tak, aby byl zjištěn stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti.
Každý, kdo plní úkoly vyplývající z působnosti správního orgánu, má povinnost chovat se k dotčeným osobám zdvořile a podle možností jim vycházet vstříc.
Správní orgán v souvislosti se svým úkonem poskytne dotčené osobě přiměřené poučení o jejích právech a povinnostech, je-li to vzhledem k povaze úkonu a osobním poměrům dotčené osoby potřebné.
Správní orgán uvědomí s dostatečným předstihem dotčené osoby o úkonu, který učiní, je-li to potřebné k hájení jejich práv a neohrozí-li to účel úkonu.
Správní orgán umožní dotčeným osobám uplatňovat jejich práva a oprávněné zájmy.
Pokud to povaha projednávané věci umožňuje, pokusí se správní orgán o smírné odstranění rozporů, které brání řádnému projednání a rozhodnutí dané věci. To mj. znamená, že nelze odmítnout žádost o přijetí dítěte k předškolnímu vzdělávání pouze pro formální nedostatky v žádosti o přijetí, ale naopak tato zásada ukládá řediteli mateřské školy být nápomocen k odstranění nedostatků v žádosti.
Správní orgán vyřizuje věci bez zbytečných průtahů. I když existují formálně stanovené lhůty pro vydání rozhodnutí (§ 71 správního řádu), prvořadá je zásada vydat rozhodnutí bez zbytečného odkladu (§ 71 odst. 1 správního řádu). Při bezdůvodném odkladu vydání rozhodnutí může žadatel uplatnit vůči řediteli mateřské školy nástroje ochrany před nečinností (§ 80 správního řádu).
Správní orgán postupuje tak, aby nikomu nevznikaly zbytečné náklady, a dotčené osoby co možná nejméně zatěžuje. Podklady od dotčené osoby vyžaduje jen tehdy, stanoví-li tak právní předpis. Lze-li však potřebné údaje získat z úřední evidence, kterou správní orgán sám vede, a pokud o to dotčená osoba požádá, je povinen jejich obstarání zajistit.
Správní orgány vzájemně spolupracují v zájmu dobré správy.
2. NÁLEŽITOSTI ROZHODNUTÍ
Náležitosti rozhodnutí ve správním řízení upravuje § 68 odst. 1 správního řádu a jsou jimi:
výroková část;
odůvodnění;
poučení o opravném prostředku.
Výroková část rozhodnutí
obsahuje řešení otázky, která je předmětem řízení, právní ustanovení, podle nichž bylo rozhodováno, a označení účastníka.Odůvodnění je nedílnou a velmi důležitou součástí rozhodnutí. Podle ustanovení § 68 odst. 4 správního řádu však platí, že odůvodnění rozhodnutí není potřeba, jestliže správní orgán prvního stupně (zde ředitel mateřské školy) v plném rozsahu vyhoví žádosti. Naopak zejména v případech, kdy je žádost o přijetí dítěte k předškolnímu vzdělávání zamítnutanebo v jejím rámci není žádosti zcela vyhověno, je naprosto nezbytné, aby ředitelé mateřských škol svá rozhodnutí odůvodňovali důkladně a pečlivě.
Odůvodnění musí shrnout výsledky řízení, tj. uvést, jaké skutečnosti byly podkladem pro vydání rozhodnutí. Ustanovení § 68 odst. 3 správního řádu vymezuje, že se v odůvodnění uvedou důvody výroku, podklady pro jeho vydání, úvahy, kterými se správní orgán řídil při jejich hodnocení a při výkladu právních předpisů, a informace o tom, jak se správní orgán vypořádal s návrhy a námitkami účastníků.
Rozhodnutí o přijetí, respektive nepřijetí, k předškolnímu vzdělávání by tedy mělo obsahovat zejména
informace o volné kapacitě mateřské školy, počtu podaných žádostí, počtu přijatých dětí a kritériích k přijetí dítěte. V odůvodnění musí být
provedena individualizace případu
, aby z něj bylo patrné, proč správní orgán (ředitel) rozhodl v konkrétním případě tak, jak rozhodl.Chybějící nebo nedostatečné odůvodnění
(např. odůvodnění spočívající pouze v konstatování, že dítě nebylo přijato z kapacitních důvodů, nebo rozhodnutí, které obsahuje jen odkaz na příslušná ustanovení právních předpisů) je podle ustálené judikatury (rozhodovací praxe správních soudů) nepřezkoumatelné, a tedy nesouladné s platnou právní úpravou, neboť důvody, o něž se výrok opírá, zcela chybějí.
Takové rozhodnutí musí být a bývá v odvolacím nebo přezkumném řízení zrušeno.
Pro lepší pochopení správného postupu ředitele mateřské školy uvádíme znovu
vzor rozhodnutí ředitele mateřské školy
o nepřijetí dítěte k předškolnímu vzdělávání:3. PŘIJÍMÁNÍ DĚTÍ PO NAVÝŠENÍ KAPACITY MŠ
V případě, že dojde k
navýšení kapacity mateřské školy
(např. až po zápise na daný školní rok zřizovatel rozhodne, že navýší kapacitu mateřské školy), je nutné stanovit po dohodě se zřizovatelem
nový termín, místo a dobu pro podávání žádostí o přijetí
k předškolnímu vzdělávání a provést tak znovu standardní řízení o přijetí, tj. rozhodnout o všech nově podaných žádostech. Jestliže totiž došlo dříve k vydání rozhodnutí o nepřijetí dítěte (na základě již uzavřeného řízení), nelze toto rozhodnutí změnit a vydat rozhodnutí o přijetí.Kritéria pro přijetí by měla být stejná jako v předchozím kole, aby nevznikaly nedůvodné rozdíly při přijímání dětí v jednotlivých kolech řízení. Žádost o přijetí mohou samozřejmě podat i ti, kteří tak v předchozím kole neučinili. Zároveň je třeba dodržet výše uvedenou zásadu procesní ekonomie (ustanovení § 6 odst. 2 správního řádu), podle které postupuje správní orgán tak, aby nikomu nevznikaly zbytečné náklady, a dotčené osoby co možná nejméně zatěžuje. Současně platí, že lze-li potřebné údaje získat z úřední evidence, kterou správní orgán sám vede, a pokud o to dotčená osoba požádá, je povinen její obstarání zajistit. To znamená, že lze využít podkladů z původní agendy dodaných v rámci předchozího kola řízení.
VZOR
Ředitel/ka Mateřské školy………………………………..
Č.j.:………………………………..
Datum vyhotovení:……………….
Zákonný zástupce dítěte:…………………………
R O Z H O D N U T Í
Ředitel/ka Mateřské školy………………………., rozhodl/a v souladu s ustanovením § 34 a § 165 odst. 2 písm. b) zákona č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání (školský zákon), v platném znění, a v souladu s ustanovením § 68 a násl. zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, v platném znění, ve věci žádosti o přijetí dítěte k předškolnímu vzdělávání takto:
Jméno a příjmení……………., datum narození…………., místo trvalého pobytu………………,
se
n e p ř i j í m á
k předškolnímu vzdělávání v Mateřské škole………………………………………………….
Odůvodnění:
Součástí kritérií pro přijetí k předškolnímu vzdělávání v Mateřské škole……………….vyhlášených dne..….byl uveden mj. maximální počet dětí, které lze přijmout........…..., a současně kritéria, podle kterých bylo v rámci řízení o přijetí podle jednotlivých žádostí vyhotoveno pořadí přihlášených dětí, které splnily vyhlášená kritéria. Po zhodnocení podkladů připojených k žádosti ze dne……..byla žádost o přijetí dítěte zařazena na....…..místo pořadí, které vzhledem k vyhlášené kapacitě neumožňuje rozhodnout kladně o této žádosti.
Před vydáním rozhodnutí byla zákonnému zástupci dítěte dána možnost vyjádřit se ke zhodnocení předložených podkladů, čehož zákonný zástupce v určeném termínu nevyužil a nevznesl ani jiných návrhů nebo námitek ve věci, s nimiž by se ředitel/ka školy měl/a v řízení vypořádat.
Poučení o opravném prostředku:
Proti tomuto rozhodnutí se lze odvolat do 15 dnů ode dne jeho doručení ke Krajskému úřadu……………..kraje, a to podáním učiněným u ředitele/ředitelky školy, který/á rozhodnutí vydal/a.
(otisk kulatého úředního razítka)
(podpis)
(jméno, příjmení)
ředitel/ka školy
1 Dostupné na http://www.msmt.cz/vzdelavani/doporuceni-msmt-k-prijimani-deti-do-ms-aktualizovana-verze [citováno 28. srpna 2012]