Potřeba koordinované řídící a kontrolní činnosti,metodické vedení a institucionální zastřešení je kategorickým požadavkem pro cílevědomé chování jakkoli organizované soustavy. Každý cílový proces je podmíněn kontrolou směřující ke zjištění a odstranění rozdílů mezi libovolně vyjádřeným žádoucím, resp. nutným stavem a skutečností. Aby se procesy nevymkly kontrole, musí být řízeny.
V kontrolním prostředí působí jak formální, tak neformální pravidla, která ovlivňují postupy řídících a dalších pracovníků - zaměstnanců. Mnohdy převažují právě neformální pravidla, která vycházejí z vlivu širších kulturních a ekonomických faktorů a právě ty předurčují, zda dojde k výraznějšímu rozvoji moderních metod.
Kontrola a řízení veřejných financí je neodmyslitelnou součástí odpovídající správy veřejných financí. Důvěryhodnost nakládání s veřejnými prostředky je zásadní pro důvěru veřejnosti v úroveň správy veřejných financí jako celku. Proto se zavádí pravidla pro integrované systémy, v odpovědnosti zřizovatele a vlastního vedení jednotlivých organizací, které by zvládaly náročné úlohy.
Shrnutí: Finanční prostředky školy jsou v jistém smyslu pod neustálou veřejnou kontrolou. Příznivé kontrolní prostředí pomáhá integrovat důležité prvky, jakými jsou: odpovědnost, prestiž a etické principy.
Takto vytvářené kontrolní prostředí zamezí krizi důvěry ze strany oprávněných uživatelů a včas signalizuje příznaky případných nesrovnalostí.
Veřejnosprávní kontrola a její postavení v nepřímém modelu řízení
Forma veřejnosprávní kontroly je uvedena v Zo FK. (část druhá zákona č. 320/2001 Sb.) Je to forma veřejné kontroly, která se odvíjí od realizovaného modelu řízení. V řízení příkazním a omezovacím (přímém) je zejména vnější (ale i vnitřní kontrola) zaměřena na plnění početných a mnohostranných direktiv.
Pro takovou kontrolu se někdy používá termínu kontrola administrativní (při zúženém chápání termínu administrativní). Uplatňují se revizní postupy.
Tato (administrativní) kontrola usiluje především o přísné dodržování discipliny (státní, plánovací, finanční apod.), aniž by v praxi zkoumala správnost samotných direktiv, řídících aktů a působila za účelem jejich změn. Úzce pojímané cíle kontroly vedou především k projevům byrokratismu a deformaci. Přestože je tato forma kontroly časově a finančně velmi nákladná, neposkytuje záruku, že správa veřejných prostředků je důvěryhodná a řádná.
Naopak v současném uplatňovaném modelu podněcovaném nepřímým řízením má kontrola plnit následující body programu: podporovat dodržení finanční kázně, napomáhat úsilí o optimální řešení problému, mít tvůrčí charakter a rozvíjet poznání, vycházet ze základních záměrů, dlouhodobých programů, napomáhat upevňování autority řídícího subjektu, napomáhat rozvoji zdravé iniciativy kontrolovaného subjektu, kriticky hodnotit nejen plnění direktiv, ale pokud je to třeba, i direktivy samé.
Chápeme ji jako ekonomickou formu kontroly, která neobsahuje byrokratické prvky. Vychází v menší míře z direktivně uložených úkolů, ale naopak ze zájmů, které jsou usměrněny soustavou dobře volených podnětů, zvláště podnětů ekonomických.
Na rozdíl od administrativní kontroly, založené v podstatě na příkazu (donucení), se ekonomická forma kontroly opírá o takové prvky, jakými jsou především: větší soulad zájmů kontrolujícího a kontrolovaného, účinné působení soustavy ekonomických nástrojů a pravidel, zlepšení funkcí vnitřní kontrolní soustavy řízené složky.
Vedle zaměření na dosahování finančních výsledků, zajištění efektivity, úspory nákladů a zavádění moderních informačních technologií a systémů, přistoupila další priorita. Ta spočívá především v potřebě přiměřeného ujištění, že při správě věcí veřejných nedojde ke vzniku jevů s nežádoucími dopady, které mohou spočívat například v ohrožení nebo újmě na majetku a právech státu či územního samosprávného celku, narušení bezpečnosti informací, nehospodárném využívání veřejných zdrojů a ve výkonu neefektivních nebo neúčelných činností a poškozování pověsti subjektů veřejného sektoru. Proto se v subjektech veřejného sektoru, kam právem řadíme školské právnické osoby, musely začít nutně prosazovat: ekonomická forma kontroly, manažerské metody řízení.
Shrnutí
Podstata kvalitního řízení a kontroly zřizované organizace ze strany zřizovatele nespočívá v častém vstupování do jejích pravomocí a činností, ale ve volbě a podpoře kvalitního managementu.
Legislativní rámec v ČR
V posledních několika letech byly přijaty nebo podstatnou měrou novelizovány normy správního a finančního práva. Tyto změny byly doprovázeny přijímáním prováděcích předpisů, metodických doporučení a pomůcek tak, aby byly vytvořeny odpovídající podmínky pro organizování správy veřejných zdrojů s nově přijímanou právní úpravou.
K tomu je vytvářen právní rámec, metody a postupy, které implementují osvědčená (mezinárodní) pravidla „té nejlepší praxe“. Postupně dochází k překonávání rozdílných přístupů při rozvíjení řídících a kontrolních mechanismů.
Současný (dynamicky se rozvíjející) systém finanční kontroly ve veřejné správě je reprezentován tzv. PIFC - Public Internal Financial Control, což znamená řídící a kontrolní systém veřejných financí na úrovni ústřední, krajské a místní správy. Systém PIFC představují všechna opatření přijímaná vládou nebo jí pověřenými organizacemi křízení a kontrole veřejných příjmů a výdajů, aktiv a pasiv. Tvoří jej tři prvky. Prvním z nich jsou řídící a kontrolní mechanismy zavedené a provozované v odpovědnosti managementu:
- systém FM&C-Financial Management Control systém, tj. systém finančního řízení a kontroly ve veřejných financích,
- systém služby interního auditu (systém IA),
- centrální harmonizace systému FM&C a systému interního auditu.
Právě takto nastolený systém a požité metody mají poskytnout záruku, že správa veřejných prostředků je důvěryhodná a řádná.
Funkce tohoto systému v ČR se opírá o dva vzniklé základní zákonné předpisy. Jsou jimi především: Zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů (zákon o finanční kontrole), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „ZoFK“), Vyhláška č. 416/2004 Sb., kterou se provádí zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě (dále jen Vo FK). Oba obecně závazné předpisy je nutné respektovat a plnit jejich jednotlivá ustanovení, která se zaměřují na: prvky kontrolního prostředí a jejich včlenění do celkového kontrolního prostředí (kontrolní, auditní postupy, kontroly vnější a vnitřní), zásady a principy kontrolní činnosti, organizaci a obsah vnitřního kontrolního systému, integraci a metodické zastřešení, tvorbu metodických doporučení a nástrojů k provedení kontrolní a auditní činnosti.
Zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole, se stal významnou součástí finančního práva ve sféře veřejných financí. Vyhláška č. 416/2004 Sb. byla vydána ve sbírce zákonů dne 28. června 2004 s tím, že účinnosti nabývá k 1. srpnu 2004. Původní norma č. 64/2002 Sb. byla bez náhrady zrušena.
Vyhláška vyjadřuje úzkou vazbu k Zo FK. (zákon č.3 20/2001 Sb.) V jednotlivých paragrafech a odstavcích je často citován odkaz na příslušný paragraf a odstavec zákona. Zvláště se zaměřuje na postupy při výdeji veřejných prostředků, které popisuje poměrně zevrubně s konkretizací úlohy jednotlivých zainteresovaných zaměstnanců - příkazce operace, správce rozpočtu a hlavní účetní.
Výše vyjmenované dva základní předpisy - právní normy jsou jen dílčími dokumenty, které se vztahují ke kontrolním zavedeným principům. Další ustanovení o kontrole jsou dílčím způsobem uveřejněna v jednotlivých paragrafech dalších základních obecně závazných předpisů (např. ve školském zákoně apod.).
VYTVÁŘENÍ PŘÍZNIVÉHO KONTROLNÍHO PROSTŘEDÍ - ZÁKLADNÍ VÝCHODISKA
Pod pojmem „kontrolní prostředí“ se rozumí celkový postoj, informovanost a činnost statutárních orgánů a vedení organizace. Jde o postoje v rámci řízení a kontroly a jejich význam uvnitř dané hospodářské jednotky. Prostředí, v němž vnitřní kontrola probíhá, má vliv na efektivnost uplatňovaných řídících postupů. Silné kontrolní prostředí může výrazně podpořit konkrétní řídící a kontrolní postupy a procesy v organizaci uspořádané formou zpětné vazby tak, jak je naznačeno níže ve schématu (viz strana 21).
Fáze a procesy
Existují tři hlavní fáze a „vývojové stupně“ řízení procesů:
- identifikace procesů tj. pochopení požadavků systému, který chceme aplikovat v konkrétním prostředí, a pochopení realizace jednotlivých činností, které jsou k tomu nutné (fáze první, přípravná, probíhá během zavádění VKS)
- řízení procesů = zvyšování efektivnosti procesů prostřednictvím různých nástrojů řízení. K tomu je zapotřebí zavést systematický sběr dat a provádět jejich analýzy a vyhodnocování (fáze druhá, realizační, probíhá během realizace - uplatňování prvků VKS)
- zlepšování procesů = na základě výsledků objektivních měření, čili na základě předchozího systematického sběru dat, provedením jejich analýzy a vyhodnocování a realizací následných rozhodnutí můžeme prakticky naplnit tento stupeň řízení procesů (fáze třetí probíhá také během realizace - rozvoj, zlepšování VKS)
Aby mohlo vedení organizace zajistit stálé zlepšování, musí být schopno správných rozhodnutí. To znamená, že podklady pro nalezení rozhodnutí se připravují na základě analýzy dat, faktů a informací získaných monitorováním a měřením. Tato část všeobecně zahrnuje řízení systému několik kroků, které všechny označujeme souhrnně pojmem „zpětná vazba“,to znamená,že nám poskytuje zpětně informace o chování systému. Cílem je zkrátka ověřit, zda věci fungují tak, jak jsme je naplánovali, a co by se případně dalo ještě zlepšit. Představuje jeden ze základních principů řízení systému vůbec, který vymezuje ZoFK, v tomto případě dokonce jako požadavek. (§ 25 ZoFK) Shrnutí Z výše uvedeného tedy jednoznačně vyplývá, že je třeba:
- identifikovat procesy,
- řídit procesy,
- měřit (monitorovat) procesy a produkty,
- analyzovat získaná data za účelem dosažení (případně prokázání) jejich neustálého zlepšování.
Skutečné zlepšování výkonnosti procesů lze prokázat pouze za předpokladu dostupnosti údajů k jeho průběhu, které získáme právě měřením, případně monitorováním, což je označováno pojmem „feedback“ (zpětná vazba).
Výstavba vnitřního kontrolního systému (VKS)
Z klíčových pojmů vnitřního řízení a kontroly, které je třeba naplňovat vlastním obsahem, vybíráme: definice a stanovení cílů, definice potřebných prostředků a norem, jasná definice odpovědností managementu a jejich činností, způsoby měření vstupů, výstupů a výkonnosti ve vztahu k cílům a podle potřeby přijímání opatření, definice kritérií pro hodnocení postupů, souvislá analýza a kritické posuzování cílů, operací, výstupů a získané hodnoty za vynaložené peníze, podávání zpráv o finančních a nefinančních výsledcích a výkonnosti, a nejnovější definice identifikace a řízení rizik.
Hlediska a přístupy při vytváření VKS
Vnitřní kontrolní systém (VKS) je funkcí uplatňovaného způsobu řízení. Je to zároveň proces uskutečňovaný příslušnými řídícími orgány, vedoucími a dalšími pracovníky organizace. Mezi nejvýznamnější jeho úkoly patří, že poskytuje přiměřenou jistotu při naplňování cílů v těchto základních kategoriích: Efektivnost a účinnost provozních, finančních a ostatních operací při respektování daných (zákonných) podmínek.
Minimalizace rizik a předcházení rizikům (tj. řízení organizované především s ohledem a orientací na rizika hospodářská, rozpočtová, účetní a další).
Spolehlivost finančního výkaznictví, dalších informací a dat.
Při organizování VKS je třeba zodpovědět především tyto otázky: jaké bude jeho zaměření, obsah, význam a poslání v organizaci, kdo bude pověřen jeho organizování a výstavbu, co jej bude vytvářet a jak se bude ošetřovat, jak budou probíhat aktualizace, jaké činnosti a procesy bude zahrnovat, co bude měřit a co a jak sledovat, jak lze hodnotit jeho efektivnost a účinnost.
Vnitřní kontrolní systém musí zajistit kvalitu informací a jejich přenos tak, aby stanovené cíle mohly být dosahovány. Z toho důvodu je celý, vnitřně skloubený kontrolní systém zaměřen především na propustnost informací, ale také na jejich rozsah a kvalitu. Ve své úplnosti zajišťuje potřebné zpětné vazby na jednotlivých úrovních rozhodovacích procesů.
Způsoby zajištění zpětných vazeb
Zákon o finanční kontrole ukládá zásadní povinnost zejména vedoucím pracovníkům, ale také ostatním zaměstnancům, kteří jsou účastníky finančních procesů a zároveň jsou za kvalitu těchto procesů odpovědni. Nejedná se o dobrovolnost. V příslušných paragrafech zákona se o nově zaváděném systému hovoří jako o vnitřním kontrolním systému. Poměrně stručný popis obsahu v ZoFK nás nenechává na pochybách, že se vlastně jedná o zavedení účelných a účinných řídících systémů. (§ 25 a § 26 ZoFK) K dosažení výše uvedených cílů a povinností je třeba v každé organizaci - účetní jednotce - dodržovat určitá pravidla. Tato pravidla jsou jednak pevně stanovena obecně závaznými právními předpisy a dalšími prováděcími předpisy, jednak si může každá organizace - účetní jednotka - stanovit, vymezit nebo rozhodnout v rámci svých vnitřních potřeb své vlastní postupy a stanovit vlastní pravidla.
Poskládat vnitřně skloubený systém, který zohlední patřičná hlediska, není jednorázovou záležitostí. Závisí na volbě vhodného přístupu. Pokud půjde o zavedení „řídící kontroly“ ve smyslu ustanovení ZoFK, bude se vždy usilovat o integraci hned několika prvků, které mezi sebou vytvoří vnitřně skloubený propojený systém se stanovením klíčových míst, tzv. vnitřních kontrolních uzlů. Na nich se provádí měření účinnosti. (§ 25 až § 27 ZoFK) Účinnost vnitřních kontrolních uzlů se odvíjí od: správně stanovených kompetencí a odpovědností. Stanovení kompetencí a odpovědností je bezpodmínečnou, i když ne jedinou podmínkou pro propojení informačních kanálů pro nezbytný tok informací. Je užitečné, aby pracovníci na každém stupni měli stanoveny i přiměřené kompetence a odpovědnosti a byli s nimi také prokazatelně seznámeni a zároveň s nimi byli ztotožněni. (§ 26 ZoFK), vymezeného časového harmonogramu (předběžná, průběžná a následná fáze § 26 a § 27 ZoFK), hladkého průběhu prováděcích činností (podle popisu pracovních míst v rámci organizačního členění - organizačního řádu, § 25 odst. 1 ZoFK).
Ve smyslu regulérního požadavku se stanoví, že „v souladu s organizačním řádem a popisem pracovního místa má každý článek řízení podle stanovených kompetencí, tudíž i odpovědností, nárok na plnou informovanost v odpovídající míře a kvalitě.“ Regulérním požadavkem je podmínka, že v rámci daného uspořádání a plnění povinností plynoucích z celkové funkčnosti nesmí docházet k zadržování (mlžení) potřebných informací. V rámci takového organizačního uspořádání musí být systémem zajištěna především průchodnost informací a kvalita obsahu u nositelů těchto informací (médií). To vše při zachování racionalizace informačních toků a cest až ke konečnému, internímu či vnějšímu uživateli.
Shrnutí
Odpovědnost za vybudování VKS je stanovena vedoucím (statutárním) pracovníkům (ředitelům organizací). Na organizačním zajištění a při výstavbě se předpokládá kolektivní participace jednotlivých řídících (vedoucích) pracovníků. Pro vnitřní strukturu VKS je třeba stanovit jasná pravidla vztahující se ke kompetencím, odpovědnostem a přístupu k informacím.