Proč nemohou děti ve speciálních školách využívat mnohá podpůrná opatření?

Po formální stránce se vše jeví být v pořádku, návrh čtvrté novely prošel v průběhu roku 2019 všemi procesy, jimiž měl projít, a novela obsahuje „něco nového“.2) Co je však na čtvrté novele vyhlášky č. 27/2016 Sb. nebezpečného? Pojďme se podívat na to, o čem je řeč.

Co vlastně čtvrtá novela vyhláškyč. 27/2016 Sb. obsahuje

Konkrétně jde o čtyři věci. Tou první je vyloučení využívání vyjmenovaných PO dětmi, protože: „… ve škole, třídě, oddělení nebo studijní skupině zřízené podle § 16 odst. 9“ školského „zákona nelze poskytovat podpůrná opatření spočívající

• v zajištění pedagogické intervence,“
• (ve) „výuce předmětů speciálně pedagogické péče,“
• (v) „použití speciální učebnice, speciální učební pomůcky nebo kompenzační pomůcky,
• ve využití asistenta pedagoga...“.

Tou druhou věcí je definovaná výjimka, kdy toto neplatí: „vyjma případu, kdy je tato učebnice či pomůcka určena pro žáka s jiným druhem“ zdravotního „znevýhodnění, než pro které je škola, třída, oddělení nebo studijní skupina zřízena“. Tedy pokud by dítě s „jiným druhem znevýhodnění“ potřebovalo i ve škole speciální jako PO asistenta pedagoga, pedagogickou intervenci nebo výuku předmětu speciálně pedagogické péče, pak využití nemá být možné vůbec, v případě ostatních vyjmenovaných PO to možné být má.

Ani jedna z těchto dvou záležitostí neodpovídá právní úpravě vzdělávání dětí se speciálními vzdělávacími potřebami (dále jen „SVP“) ve školském zákoně (č. 561/2004 Sb.). Ten pro účely vzniku nároku dítěte na PO nerozlišuje, jestli je dítě žákem školy běžné, nebo speciální, základem všeho je princip učení se na maximum každého dítěte bez rozdílu. Proto ani určení toho, kdo je dítětem se SVP, není a nemůže být vázáno na druh školy, jejímž žákem dítě je, ale na prosté „naplnění vzdělávacích možností a uplatnění práv na rovnoprávném základě s ostatními“ (viz § 16 odst. 1).

Tou třetí věcí je pak skutečnost, že se čtvrtá novela vyhlášky č. 27/2016 Sb. zaměřuje pouze na neposkytování vyjmenovaných PO dětem ve speciálních školách. Proces posuzování a přiznání potřebných PO jako „nezbytné úpravy“ vzdělávání (viz § 16 odst. 1) školskými poradenskými zařízeními (dále jen „ŠPZ“) není touto novelou formálně zasažen. Správný postup ŠPZ má být tedy i nadále takový, že v souladu se školským zákonem i vyhláškou č. 27/20016 Sb. ŠPZ dítěti se SVP přizná potřebná PO bez ohledu na druh školy, jejímž žákem dítě je. Škola pak – v rozporu se školským zákonem – nejspíše nebude poskytovat ta z nich, která podle vyhlášky č. 27/2016 Sb. „nelze poskytovat“. Praxe je však bohužel odlišná. ŠPZ pracují s „neposkytováním“ některých PO ve školách speciálních jako s možností se potřebou těchto PO nezabývat, čímž se dostávají do rozporu právě s povinností určenou školským zákonem rozhodovat o „nezbytných úpravách“ neboli PO bez ohledu na druh školy.

Poslední, čtvrtou věcí je skutečnost, že o přiznání PO ve druhém a vyšším stupni rozhodují podle školského zákona ŠPZ, ne MŠMT prováděcím právním předpisem (viz § 16odst. 4, věta druhá). Tím MŠMT ve svém důsledku protizákonně zasáhlo do pravomoci ŠPZ, kterou mají přiznanou přímo školským zákonem.

Na rozpor čtvrté novely vyhlášky č. 27/2016 Sb. se školským zákonem coby právním předpisem vyšší právní síly z důvodu ukončení přiznávání i poskytování již přiznaných PO jako právního nároku bez ohledu na druh školy upozornila v připomínkovém řízení i některá připomínková místa.3) MŠMT tyto připomínky vypořádalo odkazem na zmocňovací ustanovení § 19 školského zákona, jež však neobsahuje a ani nemůže obsahovat zmocnění pro MŠMT v podzákonném právním předpisu téměř vyloučit využívání PO v závislosti na druhu školy a oboru vzdělání, protože toto upravuje samotný školský zákon.

Škola „zřízená podle § 16 odst. 9 školského zákona“ neexistuje

Výchozím kritériem pro poskytování PO, jejichž výčet je obsažen v § 16 odst. 2, je, že nejde o školu „zřízenou podle § 16 odst. 9“. Podle § 16 odst. 9 školského zákona však nelze zřídit žádnou školu, protože školy se zřizují zápisem do školského rejstříku postupem podle § 142 až § 148 školského zákona, ne konstatováním existence možnosti zřizovatele uvedené v § 16 odst. 9 školského zákona zřídit školu: „Pro děti, žáky a studenty s mentálním, tělesným, zrakovým nebo sluchovým postižením, závažnými vadami řeči, závažnými vývojovými poruchami učení, závažnými vývojovými poruchami chování, souběžným postižením více vadami nebo autismem lze zřizovat školy nebo ve školách třídy, oddělenía studijní skupiny.“
Školský zákon tak neobsahuje v § 16 odst. 9 ani v žádném jiném ustanovení specifická pravidla pro zřizování škol pro děti se zde vyjmenovanými druhy zdravotních handicapů. Každá škola / školské zařízení vzniká zápisem do školského rejstříku, kdy i postup zápisu je shodný pro všechny poskytovatele školských služeb. Tak tomu bylo i před 1. zářím 2016, kdy vstoupila v účinnost tzv. inkluzivní novela školského zákona (zákon č. 82/2015 Sb.). Čtvrtá novela vyhlášky tak vychází z něčeho, co formálně ani neexistuje, a jde pouzeo něco jako „hovorovou technickou zkratku“.

Tato neformální zkratka, která se probojovala i do legislativního textu čtvrté novely vyhlášky č. 27/2016 Sb. coby podzákonného právního předpisu, však v kombinaci s informacemi zapisovanými do školského rejstříku vytváří nebezpečnou směs, protože nejsme schopni určit základní kritérium čtvrté novely vyhlášky č.27/2016 Sb., tj. pro jaký druh zdravotního handicapu dětí je škola zřízena.

Proč nepoznáme, pro který druh zdravotního handicapu je škola zřízena

Pokud potřebujeme zjistit informace, které se týkají školy, pak je obvykle hledáme na internetových stránkách školy. Pokud však potřebujeme ověřit formální údaje o škole, je potřebné používat informace obsažené ve školském rejstříku. Pokud tedy budeme chtít slovy čtvrté novely vyhláškyč. 27/2016 Sb. zjistit, pro jaký ze zdravotních handicapů uvedených v „§ 16 odst. 9 školského zákona je škola zřízena“, budeme muset hledat ne na webu školy, ale právě ve školském rejstříku. Protože však nejde o údaj zapisovaný do školského rejstříku podle § 144 odst. 1 školského zákona, je tato skutečnost ze školského rejstříku nezjistitelná.

Ve školském rejstříku jsou uvedeny pouze informace o druhu školy – MŠ, ZŠ, SŠ včetně konzervatoře, VOŠ, ZUŠ, JŠ (viz § 7 odst. 3) – a informace o oboru, v němž škola poskytuje vzdělání, tj. v případě základních škol jde o obor základní škola nebo speciální škola (§ 144 odst. 1 písm. d). Vlastní žádost o zápis do školského rejstříku má obsahovat i rámcový popis materiálního a personálního vybavení školy(§ 147 odst. 1 písm. f), což v případě škol vzdělávajících děti se zdravotními handicapy uvedenými v § 16 odst. 9 školského zákona znamená rovněž informace o vybavenosti speciálními a kompenzačními pomůckami, včetně např. specifického mobiliáře. Pořídit toto vybavení školy je obecně povinností zřizovatele, ne nejrůznějších nadací a fondů coby entit podle občanského zákoníku (č. 89/2012 Sb.), nebo dokonce zákonných zástupců dětí, které jsou žáky školy.

Poslední možností, jak zjistit, pro který druh zdravotního handicapu/ů dětí jsou jednotlivé speciální školy zřízeny, jsou informace obsažené ve zřizovací listině školy, v části „předmět činnosti“, nikoliv např. v názvu školy. Ten nemusí odpovídat účelu a předmětu činnosti školy.4) Některé školy mají v předmětu činnosti ve zřizovací listině skutečně uvedeno vzdělávání dětí s jedním či více druhy zdravotních handicapů vyjmenovaných v § 16 odst. 9, některé však mají uvedeno jen vzdělávání dětí se SVP, což není druh zdravotního handicapu uvedený v § 16 odst. 9. SVP je obecnější označení, jež zahrnuje i zdravotní stav obecně, nejen zdravotní handicapy vyjmenované v § 16 odst. 9.

Pokud tedy školy informaci o zaměření se na konkrétní druhy zdravotních handicapů poskytují na vyžádání nebo ji mají uvedenou na internetových stránkách, nejde o relevantní informaci, neboť potřebnou verifikační hodnotu mají pouze údaje uvedené ve veřejných rejstřících, ne nezávazné informace na webu jednotlivých škol. Takový údaj pak má povahu reklamního poutače. Aby bylo možné z formálního zdroje ověřit zaměření školy a podle toho určit, zda se v konkrétním případě jedná o dítě s „jiným druhem znevýhodnění“, bylo by potřebné, aby šlo o údaj uváděný i ve školském rejstříku. Informace o oboru vzdělání a druhu rámcového vzdělávacího programu (dále jen „RVP“) není dostačující, protože pokud jde o děti se zdravotním handicapem „nementálním“ nebo s mentálním postižením ve stupni lehké, pak se vzdělávají podle tzv. běžného RVP (byť s úpravami) a není možné právně relevantním způsobem identifikovat, že jde o školu vzdělávající děti se zdravotními handicapy uvedenými v § 16 odst. 9.

Pokud tedy čtvrtá novela vyhlášky č. 27/2016 Sb. počítá s výjimkou při poskytování speciálních učebnic a pomůcek, jen jsou-li určeny „pro žáka s jiným druhem“ zdravotního „znevýhodnění, než pro které je škola, třída, oddělení nebo studijní skupina zřízena…“, pak je tato výjimka bezpředmětná všude tam, kde tato informace není uvedená ve zřizovací listině, protože nelze formálně ověřit, pro jaké druhy zdravotních handicapů uvedených v § 16 odst. 9 školského zákona je škola zřízena.

Školní vzdělávací programy škol speciálních nejsou individuálními vzdělávacími plány dětí se SVP z důvodu zdravotního stavu

Čtvrtá novela vyhlášky č. 27/2016 Sb. vyšla ve Sbírce zákonů na konci září 2019 a začala platit 1. ledna 2020. Už v září 2019 se však začaly objevovat případy, které svědčí minimálně o neznalosti pravidel školského systému a obsahu čtvrté novely vyhlášky č. 27/2016 Sb. Typově šlo o následující situace:

• ŠPZ odmítlo přiznat potřebná PO dítěti vzdělávanému ve speciálním školství právě s odůvodněním, že od 1. ledna 2020 se nebudou poskytovat PO vůbec.
• Škola speciální požadovala po zákonných zástupcích dítěte „odvolat“ písemný informovaný souhlas s poskytováním PO s odůvodněním, že od počátku roku 2020 se nesmí PO poskytovat, a to opět bez rozlišení ať užu jednotlivých PO, tak zdravotních handicapů dítěte a zaměření školy. Zákonní zástupci podali stížnost k České školní inspekci, která shledala stížnost odůvodněnou. Škola ani zřizovatel však nepodnikli žádné kroky k nápravě a v komunikaci se zákonnými zástupci se k celé věci staví rezistentně.
• Škola speciální se domáhala vydání nového doporučení ŠPZ s odůvodněním, že stávající doporučení přiznává dítěti PO, která se jako celek nesmějí od 1. ledna 2020 ve speciálním školství poskytovat. Škola tak postupovala v rozporu se školským zákonem, který jí dává oprávnění navrhnout jiné vhodné druhy PO ve stejném stupni, a pokud zákonní zástupci udělí písemný informovaný souhlas, pak škola poskytuje změněná PO. Se ŠPZ tuto změnu škola jen projedná, nejde o nové rozhodování ŠPZ ani o schvalování změněných PO ze strany ŠPZ (viz § 16 odst. 4).
• ŠPZ odmítlo dítěti s atypickým kombinovaným postižením přiznat jako PO ve škole speciální individuální vzdělávací plán (dále jen „IVP“) s odůvodněním, že má škola školní vzdělávací program (dále jen „ŠVP“) vypracovanýv souladu s příslušným RVP a dítě je žákem této školy. ŠPZ tak označilo za PO jako individuální nezbytnou úpravu vzdělávání školu speciální, která není a ani nemůže být PO, protože jednak i o přijetí do školy speciální rozhoduje ředitel školy stejně jako v případě jakékoli jiné pro dítě „nespádové“ školy, jednak na přiznané PO má dítě nárok a na přijetí do nespádové školy nárok neexistuje. Proto ani škola speciální nemůže být ve výčtu PO ve školském zákoně (viz § 16 odst. 2).

Všechna tato jednání byla a mnohá z nich jsou i po čtvrté novele vyhlášky protizákonná, protože porušují tehdejší i současná závazná pravidla obsažená přímo ve školském zákoně. RVP vyjadřují vzdělávací politiku státu, ŠVP pak její realizaci jednotlivými školami. IVP je slovy školského zákona „nezbytná úprava“ vzdělávání, tedy zcela individuální přiznání výjimky konkrétního dítěte z této státní vzdělávacípolitiky – RVP a její realizace jednotlivými školami (ŠVP). Nerozlišování a zaměňování účelu RVP, ŠVP a IVP vede k nefunkčnosti vzdělávacího systému jako veřejné služby pro děti, jimž je tato služba určena (viz § 2 odst. 3).

Co mohou (u)dělat ŠPZ a co školy a jejich zřizovatelé

Přestože se situace jeví jako složitá, je možné řešení jednodušší, než by se mohlo na první pohled zdát. Jak tedy mohou ŠPZ postupovat, aby byl zachován smysl školské poradenské služby a aby se současně poradenští pracovníci nedostávali do rozporu se školským zákonem a prováděcími právními předpisy, které mu neodporují? Rozhodující je, aby ŠPZ pracovala tak, jak podle školského zákona pracovat mají:

• Zjišťovat SVP dětí a přiznávat ta potřebná PO, která jsou ze své podstaty a definice obsažené ve školském zákoně jako nezbytná úprava vzdělávání konkrétního dítěte v konkrétní škole bez ohledu na to, jestli jde o školu běžnou, nebo speciální.
• Pokud je dítě žákem školy speciální, pak mohou ŠPZi nadále přiznávat podpůrná opatření, jež se podle čtvrté novely vyhlášky č. 27/2016 Sb. ve škole speciální neposkytují, protože formálně nelze obvykle zjistit, pro jaký druh ze zdravotních handicapů uvedených v § 16 odst. 9 jsou školy zřízené, prokazatelný je pouze obor a druh RVP. Výjimkou budou situace, kdy některá škola speciální toto má nebo bude mít uvedeno ve zřizovací listině, čemuž budou odpovídat vzdělávací potřeby ostatních žáků ve třídě a budou splněny i další podmínky kladené na speciální školství včetně materiálního vybavení zřizovateli škol.
• I pro školy běžné platí, že každé PO je financováno podmíněně, tj. pokud škola nemá potřebnou podporu k dispozici, nebo není možné využít PO jako sdílené. V případě, že má přiznané PO charakter jiného systémového zajištění (typicky asistent pedagoga), pak je na zodpovědnosti ředitele školy, aby toto poskytl až do výše garantované nařízením vlády o stanovení maximálního počtu hodin výuky financovaného ze státního rozpočtu (č. 123/2018 Sb.) a to, co je nad rámec, zajistil z financování PO. Podle tohoto nařízení je asistent pedagoga organizačním a personálním zajištěním výuky, ne PO coby individuální nárok konkrétního dítěte na základě posouzení SVP dítěte5). V případě škol speciálních pak platí ještě více než u škol běžných, že je za materiální vybavení odpovědný zřizovatel. Informace o materiálním vybavení se dokládá i v žádosti o zápis do školského rejstříku.

Nejde o projev donquijotství, právě naopak, protože jen tak mohou ŠPZ jednoznačně identifikovat vzdělávací potřeby konkrétního dítěte v konkrétní škole a současně plnit své zákonné povinnosti.

Školy speciální nebo jejich zřizovatel mohou přispět ke zpřehlednění situace tím, že ve zřizovací listině doplní nebo zpřesní informaci o druhu zdravotních handicapů dětí, který je uveden v § 16 odst. 9 školského zákona, nejen že vzdělávají děti se SVP nebo že poskytují vzdělávání podle RVP ZV či podle RVP ZŠS. MŠMT by pak mělo připravit doplnění školského zákona v § 144 a v § 147 o zahrnutí této informace jako povinné do žádosti o zápis do školského rejstříku a o povinném zapsání údaje o druhu handicapů uvedených v § 16 odst. 9 do školského rejstříku.

Jak odstranit následky čtvrté novely vyhlášky č. 27/2016 Sb.

Samotná čtvrtá novela vyhlášky č. 27/2016 Sb. zavedla dvojí právní režim vzniku nároku na používání podpůrných opatření v závislosti na tom, je-li dítě vzděláváno v běžné, či speciální škole. Jde tedy o rozdílný právní režim při vzdělávání, který spadá do práva na rovné zacházení a ochrany před diskriminací při vzdělávání nejen podle antidiskriminačního zákona (č. 198/2009 Sb.), ale i podle práva evropského a celé řady mezinárodních smluv. Tyto smlouvy jsou podle Ústavy České republiky nejen součástí českého práva, tj. jsou pro nás závazné, ale pokud vnitrostátní předpisy obsahují jiná pravidla, pak mají automaticky přednost pravidla evropského a mezinárodního práva.

Díky zákonné definici dítěte se SVP, samotných SVP, určení pravomoci ŠPZ (rozhodování o PO) ve školském zákoně není možné, aby jakýkoli jiný, nejen podzákonný, právní předpis nebo dokonce jen „metodika“ bez výjimky obsahoval pravidla, která omezují uplatňování nároků dětí využívat PO podle školy běžné/speciální, jejímiž jsou žáky, nebo dokonce podle druhu zdravotního handicapu (nikoli „diagnózy“!), jako tomu bylo v případě návrhu na pátou novelu vyhláškyč. 27/2016 Sb. ze září 2020. Pokud by se totiž tyto děti vzdělávané ve speciálním školství vzdělávaly ve školách běžných, jejich právo na PO by nebylo vůbec zpochybňováno, natož aby bylo možné PO na základě podzákonného právního předpisu neposkytovat.
Pokud je tedy podle jakéhokoli zákona něco možné a zákon takové situace předvídá, pak není možné, aby prováděcí předpisy toto nejen znemožňovaly, ale i přímo vylučovaly tak, jak to činí čtvrtá novela vyhlášky č. 27/2016 Sb. Jediným krokem, jak uvést poskytování podpůrných opatření do souladu se školským a antidiskriminačním zákonem a evropskými i mezinárodními pravidly, je zrušit ty úpravy, jež zavedla od 1. ledna 2020 čtvrtá novela vyhlášky č. 27/2016 Sb. vyhláškou č. 196/2019 Sb.

____________________
1) Viz https://apps.odok.cz/veklep-detail?p_p_id=material_WAR_odokkpl&p_p_lifecycle=0&p_p_state=normal&p_p_mode=view&p_p_col_id=column-1&p_p_col_count=3&_material_WAR_odokkpl_pid=ALBSBT2J3U3L&tab=detail.
2) Vyhláška č. 196/2019 Sb. prošla řádným připomínkovým řízením a celým legislativním procesem upravujícím přijímání podzákonných právních předpisů v souladu s legislativními pravidly vlády (viz usnesení vlády ze dne 19. 3. 1998, č. 188, platné znění je dostupné zde: https://www.vlada.cz/assets/jednani-vlady/legislativni-pravidla/LEGISLATIVNI-PRAVIDLA-VLADY_platne-od-1-2-2018.pdf).
3) Návrh čtvrté novely vyhlášky je dostupný zde: https://apps.odok.cz/veklep-history-version?pid=ALBSBB49JF62, připomínky připomínkových míst zde: https://apps.odok.cz/veklep-detail?p_p_id=material_WAR_odokkpl&p_p_lifecycle=0&p_p_state=normal&p_p_mode=view&p_p_col_id=column-1&p_p_col_count=3&_material_WAR_odokkpl_pid=KORNBB3F4TMA&tab=remarks a vypořádání připomínek MŠMT zde: https://apps.odok.cz/veklep-history-version?pid=KORNBDBEA3VZ.
4) Zřizovací listiny škol jsou veřejně přístupné ve veřejném rejstříku, který vede Ministerstvo spravedlnosti podle zákona o veřejných rejstřících právnických a fyzických osob (č. 304/2013 Sb.). Jeho součástí je i obchodní rejstřík (viz § 1 odst. 1 zákona o veřejných rejstřících). Pokud má škola právní formu příspěvkové organizace, pak musí být podle zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, zapsána do obchodního rejstříku (viz § 27 odst. 12). Tento zákon také určuje, co musí zřizovací listina obsahovat, včetně účelu a předmětu (viz § 27 odst. 2). Pokud má škola jinou právní formu (školy soukromé i církevní), odpovídá buď obchodním, nebo neobchodním společnostem podle zákona o obchodních korporacích (č. 90/2012 Sb.) nebo podle občanského zákoníku (č. 89/2012 Sb.) anebo jde o právnickou osobu registrované církve / náboženské společnosti s oprávněním k výkonu zvláštních práv podle zákona o církvích(č. 3/2020 Sb.). Zápisu školy do veřejného rejstříku obecně se tak nelze vyhnout.
5) Od 1. ledna 2020 zavedený systém financování celého, školství nejen tzv. speciálního, popsaný v nařízení vlády č. 123/2018 Sb., ve znění pozdějších předpisů, stanovuje platby prostřednictvím počtu odučených hodin, nikoli platby za počet dětí, které škola eviduje. Současně asistent pedagoga financovaný jako součást personálního vybavení není podpůrné opatření. Pokud by tomu tak bylo, muselo by jíto vyhlášku MŠMT v souladu se zmocněním podle § 19 školského zákona, nikoli o nařízení vlády. Asistent pedagoga jako další pedagogický pracovník ve třídách financovaný prostřednictvím PHmax je tedy jiný institut než podpůrné opatření. Jde proto o systémové personální zajištění vzdělání, a jeho financování podle oborů vzdělávání, nikoliv o poskytování podpůrného opatření konkrétním dětem na základě jejich identifikovaných individuálních vzdělávacích potřeb.

Zdroj: Pro časopis Školní poradenství v praxi Mgr. Veronika Doležilová, právnička, členka koordinačního výboru spolku Spolu, z. s., a členka dozorčí rady nadačního fondu Qiido