Zákon o dětských skupinách: koncepce, problémy a perspektivy

Zákon č. 247/2014 Sb., o poskytování služby péče o dítě v dětské skupině a o změně souvisejících zákonů (dále také jen „zákon“, popř. „zák. o dětské skupině“), s účinností od 29. 11. 2014 zavedl novou formu denní péče o předškolní děti. Relativně krátce účinná úprava prošla již zásadní novelizací, stále však otevírá prakticky důležité výkladové otázky. Smyslem následujícího příspěvku je, v mezích jeho rozsahu, dotknout se uvedených aspektů.

Zákon o dětských skupinách: koncepce, problémy a perspektivy
Mgr.
Martina
Kostková
oddělení legislativy, Český báňský úřad
Mgr.
Martina
Ventluková
odbor legislativy a koordinace předpisů, MV
JUDr.
Václav
Pilík
Ph. D.
katedra soukromého práva, CEVROINSTITUT
Základní charakteristika úpravy
Předmět úpravy zákona je v § 1 zřetelně rozdělen do tří okruhů:
-
podmínky, za nichž je poskytována služba péče o dítě v dětské skupině,
-
podmínky pro získání oprávnění k této službě,
-
s tím spojený výkon veřejné správy.
Rozsah použití zákona je širší, než se z prvního pohledu může jevit. Konkrétně je dvojí: a) přímo a v plném rozsahu se zákon použije na dětské skupiny evidované podle jeho § 20. Tento způsob použití je dán již věcnou působností citovaného zákona; b) volněji (aby bylo dosaženo srovnatelnosti, a nikoli důsledného souladu s parametry služby péče o dítě v dětské skupině) a v omezeném rozsahu (pouze co do stanovených parametrů služby péče o dítě v dětské skupině) na zařízení péče o dítě předškolního věku provozovaná na základě živnostenského oprávnění, pokud charakter takto poskytované péče je srovnatelný s péčí poskytovanou zařízením služby péče o dítě v dětské skupině.
Tento způsob použití vyplývá z § 35bb odst. 6 písm. c) bodu 1 zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů, a představuje jednu variantu dosažení daňových úlev (jak pro poskytovatele služby, tak pro rodiče, kteří ji využijí), nejde-li o mateřskou školu zapsanou v rejstříku škol a školských zařízení podle § 142 a násl. školského zákona ani o dětskou skupinu evidovanou podle § 20 zák. o dětské skupině (druhou variantou je, že daná činnost bude srovnatelná s činností mateřské školy podle školského zákona).
Koncepce úpravy
Navzdory krátké době platnosti (od 14. 11. 2014) i účinnosti (od 29. 11. 2014) zákon již doznal výrazné koncepční změny. Zákonodárce novelou provedenou zákonem č. 127/2015 Sb. (s účinností od 4. 6. 2015) ustoupil argumentům proti původní koncepci, která po poskytovatelích služby vyhovující obecné definici nového zákona vyžadovala podřídit se jeho podmínkám. Tato koncepce „povinné standardizace“ by zúžila spektrum alternativních forem péče o předškolní děti o ty, které by podmínkám nové úpravy nebyly s to dostát; v této souvislosti byly opakovaně zmiňovány zejména tzv. lesní školky.
Nová koncepce staví na „dobrovolné standardizaci“, kdy se poskytovatelé uvedených forem péče mohou rozhodnout, zda se novému zákonu podřídí proti získání daňových úlev pro sebe i rodiče dětí, nebo zůstanou mimo systém; mimoto možnost daňových úlev otevírá i těm poskytovatelům, kteří dosáhnou alespoň srovnatelnosti své služby se službou péče o dítě v dětské skupině nebo se vzděláváním v mateřské škole.
Nástin úpravy
Zákon se člení do šesti částí, přičemž vlastní úpravu obsahuje část první. Ustanovení části druhé až páté novelizují související právní předpisy. V části šesté se stanoví účinnost.
Pokud se jedná o vlastní úpravu, služba péče o dítě v dětské skupině je jako klíčový pojem úpravy vymezena v § 2 šesti znaky. Především okruhem dětí, jimž lze poskytovat péči, a to dětí od jednoho roku věku do zahájení povinné školní docházky. V souvislosti se zavedením povinného předškolního vzdělávání [zákonem č. 178/2016 Sb., kterým se mění zákon č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání (školský zákon), ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů] je předložen poslanecký návrh novely zák. o dětské skupině, který má přístup do dětské skupiny omezit již pátým rokem věku dítěte.1) Zatím je ovšem třeba vycházet z toho, že povinnost předškolního vzdělávání s využíváním služby péče o dítě v dětské skupině pojmově nekoliduje; tak dovozuje i negativní stanovisko vlády ke zmíněnému poslaneckému návrhu.2)
Dále je služba vymezena pravidelností péče, denním rozsahem péče nejméně 6 hodin, prostředím péče splňujícím stavební a hygienické standardy, kolektivní povahou péče a konečně smyslem péče, který je orientován nejen na pomoc rodičům se sladěním práce, popř. studia s péčí o dítě.
Poskytovatelé služby péče o dítě v dětské skupině jsou v § 3 zákona rozděleni do dvou skupin. První skupinu (§ 3 odst. 1) tvoří zaměstnavatelé rodičů, tedy fyzické nebo právnické osoby, které nabízejí službu péče o dítě v dětské skupině svým zaměstnancům. Druhou skupinu (§ 3 odst. 2) tvoří poskytovatelé, kteří nemusejí být zaměstnavateli rodičů; vymezeni jsou právní formou, případně povahou činnosti, přičemž se jedná o právnické osoby veřejného práva, případně jiné osoby naplňující veřejný zájem. Zákon také umožňuje poskytovat službu péče o dítě v dětské skupině rodiči též na základě dohody se zaměstnavatelem tohoto rodiče a za podmínek, za kterých poskytuje službu péče o dítě v dětské skupině jinému rodiči (§ 3 odst. 3). K pojmu „zaměstnavatel“ je třeba dodat, že je pro účely zák. o dětské skupině definován speciálně (§ 3 odst. 4).
Veřejnoprávní oprávnění k poskytování služby péče o dítě v dětské skupině (§ 4) vzniká zápisem do evidence poskytovatelů podle § 20, informačního systému veřejné správy, jehož správcem a provozovatelem je Ministerstvo práce a sociálních věcí (§ 20 odst. 1); zápis provádí k žádosti rovněž ministerstvo. Vedle zápisu zákon upravuje rovněž jeho změnu a zánik (§ 18 a 19).
Jako hlavní principy oprávnění lze ze zákona dovodit, že řečené oprávnění
a)
se vztahuje vždy k jedné dětské skupině, přičemž poskytovateli služby však není bráněno v provozování více takových skupin, a
b)
jeho rozsah je dán zápisem v evidenci poskytovatelů.
Jakkoli lze tyto principy dovodit, jejich výslovné či obdobně zřetelné vyjádření dikcí zákona by bylo (vzhledem k jejich významu) jistě vhodnější.
Poskytovatel služby péče o dítě musí nejen spadat do zákonem vymezeného okruhu, ale také splňovat konkrétní podmínky stanovené s ohledem na řádné poskytování uvedené služby (§ 5). Podmínky jsou přitom stanoveny nejen ve vztahu k poskytovateli (§ 5 odst. 1), ale také ve vztahu k pečujícím osobám (§ 5 odst. 2). Součástí podmínek je rovněž zákonem blíže vymezená bezúhonnost a odborná způsobilost (§ 5 odst. 3 až 5). Poskytovateli je rovněž stanovena povinnost uzavřít pojištění odpovědnosti za újmu způsobenou při poskytování služby péče o dítě v dětské skupině, a to ještě před započetím jejího poskytování (§ 12).
Služba péče o dítě v dětské skupině je poskytována na základě smlouvy s rodičem. Smlouva musí být uzavřena v písemné formě (§ 13 odst. 1) a s předepsanými obsahovými náležitostmi (§ 13 odst. 2). Poskytovatel není ze zákona povinen dítěti poskytovat stravovací služby; poskytování těchto služeb však může být smluveno (potom platí smluvní závazek) (§ 8).
Služba péče o dítě v dětské skupině může být poskytována bez úhrady nákladů nebo s částečnou nebo plnou úhradou nákladů (§ 6 odst. 1). Rozhodnutí je na poskytovateli; ten však musí respektovat limit určení nákladů, jinými slovy princip neziskovosti.
Po obsahové a organizační stránce je služba péče o dítě v dětské skupině regulována dalšími pravidly, zejména o počtu dětí a nejnižším počtu pečujících osob v jedné dětské skupině (§ 7), o postupu při onemocnění dítěte (§ 9), o vnitřních pravidlech a plánu výchovy a péče (§ 10) a o evidenci dětí v dětské skupině (§ 11).
Zákon rovněž stanoví technické požadavky na stavby a hygienické požadavky na prostory a provoz (§ 14 a 15), většinou na bázi odkazu na jiné právní předpisy. Podrobněji se věnuje hygienickým požadavkům na prostory a provoz dětské skupiny do 12 dětí, které jsou také předmětem zvláštní prováděcí úpravy (na základě § 26 zák. o dětské skupině vydaná vyhláška č. 281/2014 Sb., o hygienických požadavcích na prostory a provoz dětské skupiny do 12 dětí).
V zájmu dodržování stanovených podmínek je zákonem upravena i kontrola a odpovědnost za správní delikty. Plnění podmínek stanovených tímto zákonem pro poskytování služby péče o dítě v dětské skupině a povinností stanovených tímto zákonem nebo na základě tohoto zákona poskytovateli kontroluje zásadně Státní úřad inspekce práce a oblastní inspektoráty práce; kontrola plnění hygienických požadavků na stravování (§ 8) a hygienických požadavků na prostory a provoz (§ 15) je však svěřena krajským hygienickým stanicím. Správní delikty projednávají - podle obdobného klíče - oblastní inspektoráty práce nebo Státní úřad inspekce práce, resp. krajské hygienické stanice (§ 24 odst. 5).
Pokud se jedná o novelizaci souvisejících předpisů, zák. o dětské skupině byly přímo změněny zákon č. 251/2005 Sb., o inspekci práce, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 379/2005 Sb., o opatřeních k ochraně před škodami působenými tabákovými výrobky, alkoholem a jinými návykovými látkami a o změně souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, a ovšem také zákon č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů.
Vybrané problémy úpravy
Jak již bylo řečeno v úvodních větách, úprava služby péče o dítě v dětské skupině přes svou relativní novost vyvolává některé výkladové otázky, důležité jak pro poskytovatelskou, tak úřední praxi. Pro účely článku byly vybrány následující:
a)
použití zák. o dětské skupině podle § 35bb odst. 6 písm. c) bodu 1 zák. o daních z příjmů,
b)
počet dětí v dětské skupině,
c)
sankce v případě, že by služba péče o dítě v dětské skupině byla poskytována se ziskem,
d)
jaké jsou důsledky neuzavření smlouvy o poskytování služby péče o dítě v dětské skupině v písemné formě,
e)
výklad a použití § 18, o změnách údajů a dokladů předepsaných pro žádost o zápis.
Vybrané otázky jsou vzhledem k omezenému prostoru spíše jen nastíněny; podrobněji se jim autoři tohoto článku věnují v komentáři připraveném pro nakladatelství Wolters Kluwer.
Ad a) V praxi se může ukázat jako problematická reálná vynutitelnost, resp. ověřitelnost použití zák. o dětské skupině na péči o předškolní děti poskytovanou podle živnostenského zákona tak, aby byla ve smyslu § 35bb odst. 6 písm. c) bodu 1 zák. o daních z příjmů srovnatelná se službou péče o dítě v dětské skupině podle zák. o dětské skupině. Právě a jen tato služba je v zák. o dětské skupině podrobena kontrole a sankcím; rozšíření kontrolní a sankční pravomoci výkladem je vzhledem k elementární ústavní kautele výkonu veřejné moci jen v případech, mezích a způsoby podle zákona (čl. 2 odst. 3 Ústavy ČR a čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod) nepřípustné. Ukáže-li praxe takové problémy, bude třeba řešit je legislativní cestou; formulace příslušného doplnění právní úpravy by však z hlediska požadavku na dostatečné vymezení kontrolních i sankčních oprávnění nebyla jednoduchá, pokud by bylo sledováno nikoli dodržení požadavků zák. o dětské skupině, nýbrž pouze srovnatelnost s těmito požadavky.
Ad b) Z hlediska zákonného textu není zcela zřejmé, zda má být kapacita dětí v dětské skupině chápána ve smyslu údaje zapsaného v evidenci poskytovatelů [§ 20 odst. 2 písm. f)], anebo počtu dětí, které jsou současně přítomné při poskytování služby. Z důvodové zprávy vyplývá poměrně jasný záměr, dle něhož je třeba vycházet z počtu dětí, o které je pečováno současně, což také odpovídá menší formálnosti a požadované pružnosti dětských skupin; se stejným východiskem je pak třeba přistupovat i k požadavku minimálního počtu pečujících osob (§ 7 odst. 3). Nelze potom vyloučit ani případy, kdy by poskytovatel evidoval (§ 11) v dětské skupině více dětí, než je její povolená kapacita, pokud by současně zajistil dodržení kapacity z hlediska počtu současně přítomných dětí (v dětské skupině se zapsanou kapacitou 20 dětí by tak v evidenci vedl např. 25 dětí). Ač takový model může být provozně a organizačně náročný, zákonnému textu patrně neodporuje. Ve smlouvě o poskytování služby poskytovatel dohodne s rodičem také místo a čas poskytování služby [§ 13 odst. 2 písm. a)], čemuž je nutno podřadit i konkrétní dny v týdnu, resp. dobu pobytu dítěte v průběhu dne. Vzhledem k tomu, že tyto údaje jsou také obsahem evidence dětí [§ 11 odst. 1 písm. d)] a dodržení maximálního počtu přítomných lze seznat zejména faktickou účastí při poskytování služby, neměl by být takový postup napadnutelný ani v rámci kontroly plnění podmínek poskytování služby péče o dítě v dětské skupině.
Ad c) Vzhledem k chybějící právní úpravě skutkové podstaty správního deliktu je otázkou, podle jakého ustanovení lze postihnout, pokud by služba péče o dítě v dětské skupině byla poskytována se ziskem. Zřejmě by bylo nutno v tomto případě aplikovat § 22 odst. 2 písm. b), resp. § 23 odst. 2 písm. b), pokud by ziskovost služby vyplývala přímo z vnitřních pravidel [to by odporovalo § 10 odst. 1 písm. e)]; jinak by se jednalo o důvod pro pozastavení oprávnění podle § 19 odst. 3 Ministerstvem práce a sociálních věcí.
Ad d) Jestliže poskytovatel neuzavře s rodičem dítěte smlouvu o poskytování služby péče o dítě v dětské skupině písemně, dopouští se přestupku podle § 22 odst. 2 písm. f), resp. správního deliktu podle § 23 odst. 2 písm. f). Ze soukromoprávního hlediska může být neuzavření smlouvy v zákonem požadované písemné formě důvodem neplatnosti jednání podle § 582 odst. 1 občanského zákoníku. Půjde zřejmě o neplatnost relativní, neboť podle cit. ustanovení lze neplatnost dodatečně zhojit dodatečným uzavřením písemné smlouvy (zatímco podle převažujícího názoru právních teoretiků absolutní neplatnost zhojit dodatečně nelze). To znamená, že je třeba neplatnost namítnout. Povinnost uzavřít smlouvu písemně má poskytovatel, nikoliv rodič; jestliže poskytovatel tuto povinnost nesplní, pak podle § 579 odst. 1 obč. zák. nemá právo neplatnost namítat (neboť nesplněním povinnosti způsobil neplatnost) a vznést námitku neplatnosti tak může pouze rodič.
Ad e) Několik nejasností vyvolává hutná formulace ustanovení § 18, o změnách údajů a dokladů, které jsou stanoveny pro žádost o zápis. Tyto změny by podle samotné dikce ustanovení měly podléhat oznamovacímu režimu. Sotva lze však akceptovat prosté oznámení bez ohledu na povahu a rozsah změn. Prostý oznamovací režim se hodí jen pro změny administrativní povahy; změny týkající se předpokladů posuzovaných při zápisu do evidence podle § 20 by měly podléhat režimu žádosti. Takový výklad však může být sporný a je třeba chápat jej jako východisko z nouze; řešení by mělo být opět legislativní, spočívající v jasném funkčním zapojení ustanovení § 18 do celku zákona a zejména také zvážení výslovné úpravy změny zápisu v evidenci (jak je to obvyklé u úprav jiných rejstříků či seznamů).
Závěr a perspektivy
Přes relativně krátkou účinnost lze soudit, že zák. o dětské skupině představuje z hlediska svého hlavního smyslu funkční i perspektivní úpravu. Z hlediska budoucího legislativního vývoje lze v blízké době očekávat jeho změny v návaznosti na přijetí nové úpravy přestupkového práva (zákon č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich), případně dále ochrany zdraví před škodlivými účinky návykových látek (sněmovní tisk č. 8283) ; je namístě zvážit také změny reagující na nastíněné i další problémy praktického použití zákona. Jedná se však jen o očekávání či doporučení toliko dílčích úprav, které se nedotýkají zákona jako celku a jeho koncepce.
1 Návrh poslankyň Marty Semelové, Aleny Nohavové a Hany Aulické Jírovcové na vydání zákona, kterým se mění zákon č. 247/2014 Sb., o poskytování služby péče o dítě v dětské skupině a o změně souvisejících zákonů. Poslanecká sněmovna Parlamentu ČR. Tisk č. 700/0, VII.
vol.
obd., 2016.
2 Stanovisko vlády k návrhu poslankyň Marty Semelové, Aleny Nohavové a Hany Aulické Jírovcové na vydání zákona, kterým se mění zákon č. 247/2014 Sb., o poskytování služby péče o dítě v dětské skupině a o změně souvisejících zákonů. Poslanecká sněmovna Parlamentu ČR. Tisk č. 700/1, VII.
vol.
obd., 2016.
3 Vládní návrh zákona o ochraně zdraví před škodlivými účinky návykových látek. Poslanecká sněmovna Parlamentu ČR. Tisk č. 828, VII.
vol.
obd., 2016.

 

 

 

Související dokumenty

Pracovní situace

Malotřídní základní škola - legislativa
Pravidla rozpočtové odpovědnosti
Shrnutí základních legislativních změn ovlivňujících činnost škol a školských zařízení ve školním roce 2017/2018
Novela maturitní vyhlášky
Shrnutí změn školského zákona k 1. 9. 2015
Jak „číst“ nový občanský zákoník – povaha jeho právních norem
Právní domněnky v novém občanském zákoníku a jejich rizika
Blíží se lhůta pro změnu stanov SRPŠ
Pracovní doba pedagogických pracovníků, její rozvržení a evidence
Zápis do prvního ročníku základního vzdělávání – základní souvislosti v rámci školského zákona a prováděcích vyhlášek
Přijímání ke vzdělávání ve střední škole a konzervatoři - právní předpisy, informace
Leden 2022: Právní předpisy a informace významné pro práci škol a školských zařízení
Prosinec 2021: Právní předpisy a informace významné pro práci škol a školských zařízení
Červen a červenec 2021: Právní předpisy a informace významné pro práci škol a školských zařízení
Srpen a září 2021: Právní předpisy a informace významné pro práci škol a školských zařízení
Říjen 2021: Právní předpisy a informace významné pro práci škol a školských zařízení
Listopad 2021: Právní předpisy a informace významné pro práci škol a školských zařízení
Nákup potravin do školských stravovacích zařízení ve světle připravované
Poskytování školního stravování z pohledu zákazu diskriminace
Souhlas se zpracováním osobních údajů ve školách - nejčastější situace

Poradna

Jmenování ředitele
Cestovní náklady v případě cesty na soutěž - odborná poradna, odpověď na dotaz
Zahraniční výjezd ředitele školy - odborná poradna, odpověď na dotaz
Cestovní náhrady při cestě na školení - odborná poradna, odpověď na dotaz
Čipy ve školní jídelně - odborná poradna, odpověď na dotaz
Volby do školské rady
Dohoda o výkonu práce z domova
Úplata za zájmové vzdělávání
Směrnice
Pracovní náplň
Nekomunikace
Zřizovatel
Doplňková činnost
Zástup
Pracovnělékařské služby
Jmenování ředitelky
Poplatky školní družina
GDPR
Vychovatelka ŠD
Pracovní neschopnost