Zákon o dětských skupinách: koncepce, problémy a perspektivy

Předmět úpravy zákona je v § 1 zřetelně rozdělen do tří okruhů:

Rozsah použití zákona je širší, než se z prvního pohledu může jevit. Konkrétně je dvojí: a) přímo a v plném rozsahu se zákon použije na dětské skupiny evidované podle jeho § 20. Tento způsob použití je dán již věcnou působností citovaného zákona; b) volněji (aby bylo dosaženo srovnatelnosti, a nikoli důsledného souladu s parametry služby péče o dítě v dětské skupině) a v omezeném rozsahu (pouze co do stanovených parametrů služby péče o dítě v dětské skupině) na zařízení péče o dítě předškolního věku provozovaná na základě živnostenského oprávnění, pokud charakter takto poskytované péče je srovnatelný s péčí poskytovanou zařízením služby péče o dítě v dětské skupině.

Tento způsob použití vyplývá z § 35bb odst. 6 písm. c) bodu 1 zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů, a představuje jednu variantu dosažení daňových úlev (jak pro poskytovatele služby, tak pro rodiče, kteří ji využijí), nejde-li o mateřskou školu zapsanou v rejstříku škol a školských zařízení podle § 142 a násl. školského zákona ani o dětskou skupinu evidovanou podle § 20 zák. o dětské skupině (druhou variantou je, že daná činnost bude srovnatelná s činností mateřské školy podle školského zákona).

Navzdory krátké době platnosti (od 14. 11. 2014) i účinnosti (od 29. 11. 2014) zákon již doznal výrazné koncepční změny. Zákonodárce novelou provedenou zákonem č. 127/2015 Sb. (s účinností od 4. 6. 2015) ustoupil argumentům proti původní koncepci, která po poskytovatelích služby vyhovující obecné definici nového zákona vyžadovala podřídit se jeho podmínkám. Tato koncepce „povinné standardizace“ by zúžila spektrum alternativních forem péče o předškolní děti o ty, které by podmínkám nové úpravy nebyly s to dostát; v této souvislosti byly opakovaně zmiňovány zejména tzv. lesní školky.

Nová koncepce staví na „dobrovolné standardizaci“, kdy se poskytovatelé uvedených forem péče mohou rozhodnout, zda se novému zákonu podřídí proti získání daňových úlev pro sebe i rodiče dětí, nebo zůstanou mimo systém; mimoto možnost daňových úlev otevírá i těm poskytovatelům, kteří dosáhnou alespoň srovnatelnosti své služby se službou péče o dítě v dětské skupině nebo se vzděláváním v mateřské škole.

Zákon se člení do šesti částí, přičemž vlastní úpravu obsahuje část první. Ustanovení části druhé až páté novelizují související právní předpisy. V části šesté se stanoví účinnost.

Pokud se jedná o vlastní úpravu, služba péče o dítě v dětské skupině je jako klíčový pojem úpravy vymezena v § 2 šesti znaky. Především okruhem dětí, jimž lze poskytovat péči, a to dětí od jednoho roku věku do zahájení povinné školní docházky. V souvislosti se zavedením povinného předškolního vzdělávání [zákonem č. 178/2016 Sb., kterým se mění zákon č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání (školský zákon), ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů] je předložen poslanecký návrh novely zák. o dětské skupině, který má přístup do dětské skupiny omezit již pátým rokem věku dítěte.¹⁾ Zatím je ovšem třeba vycházet z toho, že povinnost předškolního vzdělávání s využíváním služby péče o dítě v dětské skupině pojmově nekoliduje; tak dovozuje i negativní stanovisko vlády ke zmíněnému poslaneckému návrhu.²⁾

Dále je služba vymezena pravidelností péče, denním rozsahem péče nejméně 6 hodin, prostředím péče splňujícím stavební a hygienické standardy, kolektivní povahou péče a konečně smyslem péče, který je orientován nejen na pomoc rodičům se sladěním práce, popř. studia s péčí o dítě.

Poskytovatelé služby péče o dítě v dětské skupině jsou v § 3 zákona rozděleni do dvou skupin. První skupinu (§ 3 odst. 1) tvoří zaměstnavatelé rodičů, tedy fyzické nebo právnické osoby, které nabízejí službu péče o dítě v dětské skupině svým zaměstnancům. Druhou skupinu (§ 3 odst. 2) tvoří poskytovatelé, kteří nemusejí být zaměstnavateli rodičů; vymezeni jsou právní formou, případně povahou činnosti, přičemž se jedná o právnické osoby veřejného práva, případně jiné osoby naplňující veřejný zájem. Zákon také umožňuje poskytovat službu péče o dítě v dětské skupině rodiči též na základě dohody se zaměstnavatelem tohoto rodiče a za podmínek, za kterých poskytuje službu péče o dítě v dětské skupině jinému rodiči (§ 3 odst. 3). K pojmu „zaměstnavatel“ je třeba dodat, že je pro účely zák. o dětské skupině definován speciálně (§ 3 odst. 4).

Veřejnoprávní oprávnění k poskytování služby péče o dítě v dětské skupině (§ 4) vzniká zápisem do evidence poskytovatelů podle § 20, informačního systému veřejné správy, jehož správcem a provozovatelem je Ministerstvo práce a sociálních věcí (§ 20 odst. 1); zápis provádí k žádosti rovněž ministerstvo. Vedle zápisu zákon upravuje rovněž jeho změnu a zánik (§ 18 a 19).

Jako hlavní principy oprávnění lze ze zákona dovodit, že řečené oprávnění

Jakkoli lze tyto principy dovodit, jejich výslovné či obdobně zřetelné vyjádření dikcí zákona by bylo (vzhledem k jejich významu) jistě vhodnější.

Poskytovatel služby péče o dítě musí nejen spadat do zákonem vymezeného okruhu, ale také splňovat konkrétní podmínky stanovené s ohledem na řádné poskytování uvedené služby (§ 5). Podmínky jsou přitom stanoveny nejen ve vztahu k poskytovateli (§ 5 odst. 1), ale také ve vztahu k pečujícím osobám (§ 5 odst. 2). Součástí podmínek je rovněž zákonem blíže vymezená bezúhonnost a odborná způsobilost (§ 5 odst. 3 až 5). Poskytovateli je rovněž stanovena povinnost uzavřít pojištění odpovědnosti za újmu způsobenou při poskytování služby péče o dítě v dětské skupině, a to ještě před započetím jejího poskytování (§ 12).

Služba péče o dítě v dětské skupině je poskytována na základě smlouvy s rodičem. Smlouva musí být uzavřena v písemné formě (§ 13 odst. 1) a s předepsanými obsahovými náležitostmi (§ 13 odst. 2). Poskytovatel není ze zákona povinen dítěti poskytovat stravovací služby; poskytování těchto služeb však může být smluveno (potom platí smluvní závazek) (§ 8).

Služba péče o dítě v dětské skupině může být poskytována bez úhrady nákladů nebo s částečnou nebo plnou úhradou nákladů (§ 6 odst. 1). Rozhodnutí je na poskytovateli; ten však musí respektovat limit určení nákladů, jinými slovy princip neziskovosti.

Po obsahové a organizační stránce je služba péče o dítě v dětské skupině regulována dalšími pravidly, zejména o počtu dětí a nejnižším počtu pečujících osob v jedné dětské skupině (§ 7), o postupu při onemocnění dítěte (§ 9), o vnitřních pravidlech a plánu výchovy a péče (§ 10) a o evidenci dětí v dětské skupině (§ 11).

Zákon rovněž stanoví technické požadavky na stavby a hygienické požadavky na prostory a provoz (§ 14 a 15), většinou na bázi odkazu na jiné právní předpisy. Podrobněji se věnuje hygienickým požadavkům na prostory a provoz dětské skupiny do 12 dětí, které jsou také předmětem zvláštní prováděcí úpravy (na základě § 26 zák. o dětské skupině vydaná vyhláška č. 281/2014 Sb., o hygienických požadavcích na prostory a provoz dětské skupiny do 12 dětí).

V zájmu dodržování stanovených podmínek je zákonem upravena i kontrola a odpovědnost za správní delikty. Plnění podmínek stanovených tímto zákonem pro poskytování služby péče o dítě v dětské skupině a povinností stanovených tímto zákonem nebo na základě tohoto zákona poskytovateli kontroluje zásadně Státní úřad inspekce práce a oblastní inspektoráty práce; kontrola plnění hygienických požadavků na stravování (§ 8) a hygienických požadavků na prostory a provoz (§ 15) je však svěřena krajským hygienickým stanicím. Správní delikty projednávají - podle obdobného klíče - oblastní inspektoráty práce nebo Státní úřad inspekce práce, resp. krajské hygienické stanice (§ 24 odst. 5).

Pokud se jedná o novelizaci souvisejících předpisů, zák. o dětské skupině byly přímo změněny zákon č. 251/2005 Sb., o inspekci práce, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 379/2005 Sb., o opatřeních k ochraně před škodami působenými tabákovými výrobky, alkoholem a jinými návykovými látkami a o změně souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, a ovšem také zákon č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů.

Jak již bylo řečeno v úvodních větách, úprava služby péče o dítě v dětské skupině přes svou relativní novost vyvolává některé výkladové otázky, důležité jak pro poskytovatelskou, tak úřední praxi. Pro účely článku byly vybrány následující:

Vybrané otázky jsou vzhledem k omezenému prostoru spíše jen nastíněny; podrobněji se jim autoři tohoto článku věnují v komentáři připraveném pro nakladatelství Wolters Kluwer.

Ad a) V praxi se může ukázat jako problematická reálná vynutitelnost, resp. ověřitelnost použití zák. o dětské skupině na péči o předškolní děti poskytovanou podle živnostenského zákona tak, aby byla ve smyslu § 35bb odst. 6 písm. c) bodu 1 zák. o daních z příjmů srovnatelná se službou péče o dítě v dětské skupině podle zák. o dětské skupině. Právě a jen tato služba je v zák. o dětské skupině podrobena kontrole a sankcím; rozšíření kontrolní a sankční pravomoci výkladem je vzhledem k elementární ústavní kautele výkonu veřejné moci jen v případech, mezích a způsoby podle zákona (čl. 2 odst. 3 Ústavy ČR a čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod) nepřípustné. Ukáže-li praxe takové problémy, bude třeba řešit je legislativní cestou; formulace příslušného doplnění právní úpravy by však z hlediska požadavku na dostatečné vymezení kontrolních i sankčních oprávnění nebyla jednoduchá, pokud by bylo sledováno nikoli dodržení požadavků zák. o dětské skupině, nýbrž pouze srovnatelnost s těmito požadavky.

Ad b) Z hlediska zákonného textu není zcela zřejmé, zda má být kapacita dětí v dětské skupině chápána ve smyslu údaje zapsaného v evidenci poskytovatelů [§ 20 odst. 2 písm. f)], anebo počtu dětí, které jsou současně přítomné při poskytování služby. Z důvodové zprávy vyplývá poměrně jasný záměr, dle něhož je třeba vycházet z počtu dětí, o které je pečováno současně, což také odpovídá menší formálnosti a požadované pružnosti dětských skupin; se stejným východiskem je pak třeba přistupovat i k požadavku minimálního počtu pečujících osob (§ 7 odst. 3). Nelze potom vyloučit ani případy, kdy by poskytovatel evidoval (§ 11) v dětské skupině více dětí, než je její povolená kapacita, pokud by současně zajistil dodržení kapacity z hlediska počtu současně přítomných dětí (v dětské skupině se zapsanou kapacitou 20 dětí by tak v evidenci vedl např. 25 dětí). Ač takový model může být provozně a organizačně náročný, zákonnému textu patrně neodporuje. Ve smlouvě o poskytování služby poskytovatel dohodne s rodičem také místo a čas poskytování služby [§ 13 odst. 2 písm. a)], čemuž je nutno podřadit i konkrétní dny v týdnu, resp. dobu pobytu dítěte v průběhu dne. Vzhledem k tomu, že tyto údaje jsou také obsahem evidence dětí [§ 11 odst. 1 písm. d)] a dodržení maximálního počtu přítomných lze seznat zejména faktickou účastí při poskytování služby, neměl by být takový postup napadnutelný ani v rámci kontroly plnění podmínek poskytování služby péče o dítě v dětské skupině.

Ad c) Vzhledem k chybějící právní úpravě skutkové podstaty správního deliktu je otázkou, podle jakého ustanovení lze postihnout, pokud by služba péče o dítě v dětské skupině byla poskytována se ziskem. Zřejmě by bylo nutno v tomto případě aplikovat § 22 odst. 2 písm. b), resp. § 23 odst. 2 písm. b), pokud by ziskovost služby vyplývala přímo z vnitřních pravidel [to by odporovalo § 10 odst. 1 písm. e)]; jinak by se jednalo o důvod pro pozastavení oprávnění podle § 19 odst. 3 Ministerstvem práce a sociálních věcí.

Ad d) Jestliže poskytovatel neuzavře s rodičem dítěte smlouvu o poskytování služby péče o dítě v dětské skupině písemně, dopouští se přestupku podle § 22 odst. 2 písm. f), resp. správního deliktu podle § 23 odst. 2 písm. f). Ze soukromoprávního hlediska může být neuzavření smlouvy v zákonem požadované písemné formě důvodem neplatnosti jednání podle § 582 odst. 1 občanského zákoníku. Půjde zřejmě o neplatnost relativní, neboť podle cit. ustanovení lze neplatnost dodatečně zhojit dodatečným uzavřením písemné smlouvy (zatímco podle převažujícího názoru právních teoretiků absolutní neplatnost zhojit dodatečně nelze). To znamená, že je třeba neplatnost namítnout. Povinnost uzavřít smlouvu písemně má poskytovatel, nikoliv rodič; jestliže poskytovatel tuto povinnost nesplní, pak podle § 579 odst. 1 obč. zák. nemá právo neplatnost namítat (neboť nesplněním povinnosti způsobil neplatnost) a vznést námitku neplatnosti tak může pouze rodič.

Ad e) Několik nejasností vyvolává hutná formulace ustanovení § 18, o změnách údajů a dokladů, které jsou stanoveny pro žádost o zápis. Tyto změny by podle samotné dikce ustanovení měly podléhat oznamovacímu režimu. Sotva lze však akceptovat prosté oznámení bez ohledu na povahu a rozsah změn. Prostý oznamovací režim se hodí jen pro změny administrativní povahy; změny týkající se předpokladů posuzovaných při zápisu do evidence podle § 20 by měly podléhat režimu žádosti. Takový výklad však může být sporný a je třeba chápat jej jako východisko z nouze; řešení by mělo být opět legislativní, spočívající v jasném funkčním zapojení ustanovení § 18 do celku zákona a zejména také zvážení výslovné úpravy změny zápisu v evidenci (jak je to obvyklé u úprav jiných rejstříků či seznamů).

Přes relativně krátkou účinnost lze soudit, že zák. o dětské skupině představuje z hlediska svého hlavního smyslu funkční i perspektivní úpravu. Z hlediska budoucího legislativního vývoje lze v blízké době očekávat jeho změny v návaznosti na přijetí nové úpravy přestupkového práva (zákon č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich), případně dále ochrany zdraví před škodlivými účinky návykových látek (sněmovní tisk č. 828³⁾ ; je namístě zvážit také změny reagující na nastíněné i další problémy praktického použití zákona. Jedná se však jen o očekávání či doporučení toliko dílčích úprav, které se nedotýkají zákona jako celku a jeho koncepce.