Příklady dopadů nepochopení základních změn inkluzivní novely školského zákona

Vydáno:

Od tohoto jara jsem na stránkách Školního poradenství v praxi postupně analyzovala omyly, které se za poslední více než rok vyskytly v souvislosti s novelou školského zákona týkající se vzdělávání dětí s odlišnými vzdělávacími potřebami (č. 82/2015 Sb. a č. 561/2004 Sb., dále jen „inkluzivní novela“ a „školský zákon“). Zabývala jsem se hlavně tím, co v právních předpisech není a je jim přičítáno a mnohdy i vyčítáno, že obsahují.

 

 

 

 

Příklady dopadů nepochopení základních změn inkluzivní novely školského zákona
Mgr.
Veronika
Doležilová
právnička, právní poradkyně Open Society Fund Praha, členka koordinačního výboru aliance Rodiče za inkluzi
V tomto článku bych se chtěla naopak zaměřit na několik okruhů vzdělávání dětí s odlišnými vzdělávacími potřebami, které v inkluzivní novele školského zákona obsaženy jsou. Není jim ale věnována dostatečná pozornost. Buď jsou interpretovány způsobem, který není možný (pravidla výkladu právních předpisů takový způsob vůbec neumožňují), nebo jsou naopak interpretovány jako pouhá formální změna, která má na vzdělávání dětí s odlišnými vzdělávacími potřebami jen minimální vliv.
V souvislosti s inkluzivní novelou je možné zaznamenat nesrovnalosti především v následujících oblastech:
-
zaměňování odlišných vzdělávacích potřeb se zdravotním postižením a jeho druhem jako důvod pro poskytování podpůrných opatření,
-
dělení do stupňů podpory dětí místo podpůrných opatření,
-
zaměňování podpůrných opatření pro dítě s organizací vzdělávání ve školách,
-
neuvědomění si závaznosti rozhodnutí školských poradenských zařízení (dále jen „ŠPZ“) o podpůrných opatřeních.
Přestože se může zdát, že jde jen o „hru se slovy“, právě slova, jejich smysl a respektování jejich významu, mají zásadní vliv na naplňování práv obecně, nejen v případě práva na vzdělání dětí s odlišnými vzdělávacími potřebami.
K zaměňování odlišných vzdělávacích potřeb dítěte s druhem jeho zdravotního postižení
Školský zákon před přijetím inkluzivní novely využíval vlastní školskou definici zdravotního postižení. Toto vymezení však nerespektovalo medicínské hledisko zdravotního postižení a jeho využití v oblasti sociálního zabezpečení prostřednictvím přiznaného stupně závislosti na péči jiné osoby podle zákona o sociálních službách (č. 108/2006 Sb.). Pro účely uznání odlišných vzdělávacích potřeb současně existovala kategorie dětí se zdravotním či sociálním znevýhodněním. Tyto dvě kategorie dětí s odlišnými vzdělávacími potřebami, respektive běžné školy, ve kterých se tyto děti vzdělávaly, však neměly podle vyhlášky o krajském normativu (č. 492/2005 Sb.) nárok na příplatek za zdravotní postižení ke krajskému normativu.
V důsledku toho byly vnímány jako příjemci podpory pouze děti se „školským“ zdravotním postižením. Naopak děti, které měly status zdravotně postiženého dítěte, nemusely na status „školsky“ zdravotně postiženého dítěte vůbec dosáhnout. V praxi tak byly mnohdy zaměňovány potřeby dětí s odlišnými vzdělávacími potřebami s potřebami dětí, které za zdravotně postižené považoval školský zákon před 1. 9. 2016. V důsledku toho docházelo i ke vnímání podpůrných opatření jako určitých souprav podpory poskytované dětem právě podle druhu jejich „školského“ zdravotního postižení, místo podle jejich skutečných odlišných vzdělávacích potřeb.
Toto pojetí podpůrných opatření inkluzivní novela opouští tím, že už neváže jejich poskytování na zdravotní postižení a jeho druh, ale právě na skutečně zjištěnou potřebu podpory, včetně její míry (stupně) u každého konkrétního dítěte v závislosti na jeho „zdravotním stavu, kulturním prostředí nebo jiných životních podmínkách“ (viz § 16 odst. 1 inkluzivní novely). Tato změna je znatelná i ve financování podpůrných opatření. Školy už nedostávají jen příplatek za zdravotní postižení jako určitou část z krajského normativu, ale i nový druh příplatku ke krajskému normativu - příplatek na podpůrná opatření. Celková výše tohoto nového příplatku ke krajskému normativu závisí na tom, jaký je součet „ceny“ podpůrných opatření jednotlivých dětí s odlišnými vzdělávacími potřebami, které se v konkrétní škole vzdělávají.
Pro vyrovnání vzdělávacího handicapu je tak podle inkluzivní novely školského zákona nejen fakticky, ale i formálně rozhodující potřeba podpory, nikoli zdravotní handicap. Od počátku září se tak už ani nemohou posuzovat odlišné vzdělávací potřeby dětí podle druhu „školského“ zdravotního postižení, ale právě a jen podle potřeby konkrétního dítěte. Současně došlo i ke zpřísnění podmínek pro vzdělávání dětí s odlišnými vzdělávacími potřebami ve školách speciálních. Ve škole speciální se může vzdělávat dítě se zdravotním handicapem smyslovým, tělesným nebo mentálním a dále pak se závažnými vadami řeči, závažnými vývojovými poruchami učení, závažnými vývojovými poruchami chování, souběžným postižením nebo s autismem (§ 16 odst. 9 inkluzivní novely). Současně musí být splněna podmínka, že poskytování podpůrných opatření nemá u těchto dětí potřebný efekt. Všechny ostatní děti s odlišnými vzdělávacími potřebami se ve školách speciálních vzdělávat nesmějí.
Největší riziko nerespektování nového zákonného pojetí potřeby podpory tak může vést k situaci, že podpůrná opatření budou dětem poskytována místo podle jejich individuální potřeby právě podle druhu znevýhodnění. Tento způsob schematické podpory s sebou totiž nese riziko nesprávně nastavené podpory. Ta v důsledku toho nemusí mít potřebný efekt - vyrovnat odlišnost dítěte - a ŠPZ navrhne vzdělávání ve speciální škole právě proto, že ani podpůrná opatření nesplnila svůj účel. K vyhnutí se vstupu do tohoto „začarovaného kruhu“ stačí málo - postupovat podle školského zákona a nezaměňovat zdravotní handicap/y dítěte s jeho odlišnými vzdělávacími potřebami, protože ty jediným zákonným kritériem pro identifikaci podpory a jejího nastavení pro dítě.
Do stupňů podpory se dělí podpůrná opatření, nikoli děti
Inkluzivní novela zavedla do školského zákona stupně podpůrných opatření jako vyjádření formální míry podpory, která je dítěti poskytována. Školský zákon tedy nezná zařazení dítěte do stupně podpory, ale právě a jen stupeň (míru) této podpory (viz § 16 odst. 3: „Podpůrná opatření se člení do pěti stupňů...“). Ke spojování stupňů podpory s dětmi místo s podpůrnými opatřeními nepřímo směřuje grafická podoba přílohy vyhlášky o vzdělávání dětí se speciálními vzdělávacími potřebami a dětí nadaných (č. 27/2016 Sb.). V uspořádání celého systému podpůrných opatření, jejich stupňů, druhů a formálního označení pro jejich financování (kód a tzv. normovaná finanční náročnost) do tabulky je každý stupeň současně charakterizován potřebami dětí. Nerespektování školského zákona, který jednoznačně a výslovně dělí do stupňů podpůrná opatření, a ne děti, a prací s přílohou vyhlášky bez použití pravidel obsažených v inkluzivní novele školského zákona může docházet k přesně opačnému chápání podpory, totiž že do stupňů podpory jsou děleny děti, které konkrétní podpůrná opatření v daném stupni používají, a nikoli samotná podpůrná opatření.
A právě v této záměně existuje další velké nebezpečí v nepochopení inkluzivní novely školského zákona, protože tato záměna dělení do stupňů dětí namísto podpůrných opatření povede automaticky k situaci, kdy ŠPZ nebudou moci využívat zákonné možnosti na přiznání potřebného podpůrného opatření ve vyšším stupni, než jsou ostatní přiznávaná podpůrná opatření. Jedním z důsledků je hrozící neefektivnost poskytovaných nejen podpůrných opatření, ale i vynakládaných finančních prostředků. Minimálně z těchto důvodů je třeba trvat velmi důsledně a striktně na tom, že do stupňů podpory se dělí podpůrná opatření, a nikoli děti, které tuto podporu potřebují.
K záměně podpůrných opatření pro dítě s organizací vzdělávání
Nová právní úprava rozlišuje mezi podpůrným opatřením jako individuálním zákonným nárokem konkrétního dítěte a organizační podporou vzdělávání dětí s odlišnými vzdělávacími potřebami. Zatímco podpůrná opatření včetně asistenta pedagoga jsou poskytována pouze a jedině tomu dítěti, kterému je přiznalo, organizační podpora zajišťuje další podporu celé třídě, pokud se v ní vzdělávají děti s odlišnými vzdělávacími potřebami ve 2. až 5. stupni. Je to poprvé, co právní předpisy rozlišují asistenta pedagoga jako individuální podporu a asistenta pedagoga pro třídu z důvodu složení dětí s odlišnými vzdělávacími potřebami v konkrétní třídě (viz § 18 vyhlášky č. 27/2016 Sb.).
Přestože z povahy věci nebylo možné podle předcházející vyhlášky č. 73/2005 Sb. získat asistenta pedagoga pro třídu, v praxi docházelo k situacím, kdy byly ve třídě i další děti s odlišnými vzdělávacími potřebami. ŠPZ však navrhovala asistenta pedagoga pro dítě, které mělo v péči, právě i s ohledem na situaci ve třídě, ve které se toto dítě vzdělávalo. Tím vzniklo obecné přesvědčení, že pokud má asistenci přiznánu jedno dítě, je asistent pedagoga pro celou třídu, a ne pro dítě s odlišnými vzdělávacími potřebami.
Oproti předcházejícímu seznamu podpůrných opatření podle už neplatné vyhlášky č. 73/2005 Sb. není podpůrným opatřením snížení počtu dětí ve třídě. Tato na první pohled velmi atraktivní „podpora“ totiž není individuální podporou, ale podporou celé třídy bez ohledu na vzdělávací potřeby dětí v této třídě. Proto je snížení počtu dětí ve třídě v případě, kdy se v konkrétní třídě vzdělává i dítě s odlišnými vzdělávacími potřebami, nově obsaženo ve vyhlášce o základním vzdělávání a některých náležitostech plnění povinné školní docházky (č. 48/2005 Sb.).
Již neexistující podpůrné opatření snížení počtu dětí ve třídě, v níž se vzdělává dítě s odlišnými vzdělávacími potřebami, nebylo současně možné poskytovat všude tam, kde nemohlo dojít ke snížení počtu dětí v konkrétní třídě. Nejčastěji to bylo v případech, kdy konkrétní škola neměla místnost pro další třídu v ročníku, počet dětí v další třídě v ročníku by překročil povolenou horní hranici počtu dětí v jedné třídě nebo rodiče ostatních dětí ve třídě nesouhlasili s přestupem dětí na jinou školu.
Přestože se může jevit poslední důvod jako banální, je naopak nejzávažnějším ze všech uvedených, protože o změně školy rozhodují rodiče, nikoli škola, existence odlišných vzdělávacích potřeb ostatních dětí nebo kdokoli jiný či cokoli jiného. Pokud děti plní ve škole povinnou školní docházku, nelze jejich vzdělávání ve škole ukončit (vyloučit je či odhlásit) bez ohledu na to, zda je škola pro to které dítě školou spádovou, či nikoli.
Pokud má škola určený spádový obvod, je také povinna přijmout k plnění povinné školní docházky všechny děti ze spádového obvodu bez ohledu na vzdělávací potřeby každého z nich. Tento základní princip nelze pro děti omezovat buď kvůli jejich odlišným vzdělávacím potřebám, nebo kvůli odlišným vzdělávacím potřebám budoucích či stávajících spolužáků. Tato pravidla jsou přímo ze školského zákona nadřazená pravidlům o počtech dětí ve třídách i v novém systému vzdělávání dětí s odlišnými vzdělávacími potřebami.
K právní závaznosti rozhodnutí ŠPZ o přiznaných podpůrných opatřeních
V posledním čísle jsem se zmiňovala i o přechodu rozhodování o poskytnutí pouze podpůrného opatření asistent pedagoga z krajského úřadu na ŠPZ. Je to právě ŠPZ, které nově rozhoduje o všech podpůrných opatřeních. To je pro praxi rozhodování o podpůrných opatřeních jedna z největších systémových změn, protože asistent pedagoga je jen jedno z podpůrných opatření. Jejich přiznání dítěti v potřebném rozsahu již žádný jiný orgán neschvaluje. Děti, v praxi školy, pak obdrží finanční prostředky právě podle druhu a stupně podpůrného opatření. Každý druh a každý stupeň podpůrného opatření má určenu svou cenu - normovanou finanční náročnost.
Současně však inkluzivní novela obsahuje pravidlo o nezbytnosti schválit přidělení podpůrného opatření asistent pedagoga krajským úřadem (viz § 16 odst. 11 inkluzivní novely). Jde o jedinečnou situaci, kdy má být rozhodnutí jednoho orgánu (ŠPZ) ve věci nároku na přidělení pouze tohoto jednoho druhu podpůrného opatření schvalováno dalším orgánem, který nemá v agendě posuzování odlišných vzdělávacích potřeb žádnou věcnou příslušnost a není podle žádného právního předpisu ani odvolacím orgánem. Tím je Národní ústav pro vzdělávání, který má nově rozhodovat o opravném prostředku proti zprávě nebo rozhodnutí ŠPZ o přiznání podpůrných opatření. Jde tedy o naprosto formální krok, který školský zákon krajským úřadům ukládá, a lze jen doufat, že se v blízké době dočkáme zrušení této bezpředmětné formality.
Uvedená čtyři témata nejsou jediná, jejichž význam a smysl je opomíjen či měněn. Vybrala jsem si je právě proto, že jde v podstatě o základní principy legislativních změn. Současně je na nich možné velmi přesně sledovat vznik dalších omylů a nepochopení nové právní úpravy. A stejně tak přesně je možné tyto omyly uvést na pravou míru. Přirozeně tedy už nyní vím o několika dalších okruzích, které jsou v praxi modifikovány způsobem, který jde nejen proti smyslu věci, ale mnohdy je, ať už přímo, či „jen“ ve svém důsledku, i protizákonný.