Svazkové školství - ano, či ne?

Vydáno: 18 minut čtení

Tento článek si rozhodně neklade za cíl být fundovanou analýzou týkající se tolik diskutované reformy regionálního školství. Pouze se snaží sdělit pohled na ekonomickou problematiku venkovských škol z pozice zaujatého pozorovatele, kterému se jako optimální jeví jedno z nabízených řešení – zřízení svazkové školy.

Svazkové školství – ano, či ne?
Ing.
Danuše
Prokůpková
 
auditorská a poradenská činnost, lektorka pro vzdělávání auditorů veřejných financí
Z pohledu krátké historie stojí za připomenutí, že v roce 2003 (resp. k 1. 1. 2003), tedy v době, kdy přešla většina škol a školských zařízení do právní subjektivity, platil zákon č. 29/1984 Sb., o soustavě ZŠ, SŠ a vyšších odborných škol, ve znění pozdějších předpisů (školský zákon), v jehož § 1 odst. 1 byly popsány možnosti zřízení škol a školských zařízení jako právních subjektů – příspěvkových organizací. Územní samosprávné celky – kraje a obce –, jako většina zřizovatelů, volily tuto možnost. Přínosem právní subjektivity pro školy měla být větší
samostatnost v rozhodování
o finančních a rozpočtových záležitostech, o pracovněprávních záležitostech i v hospodaření s majetkem. Právní subjektivita umožňovala
rozvoj hospodářské činnosti
a nakládání s hospodářským výsledkem a přinesla vznik samostatné právnické osoby, a tudíž i účetní jednotky.
Pro územní samosprávné celky – kraje a obce – jako zřizovatele to ale současně představovalo větší odpovědnost a větší nároky na provozní výdaje zřízené příspěvkové organizace. Pro zřizovatele a ředitele těchto příspěvkových školských organizací to zároveň znamenalo a stále znamená vytvářet společně podmínky pro kvalitní vybavení tříd a odborných učeben, vybavení potřebnými učebními pomůckami pro kvalitní výuku a v neposlední řadě podmínky pro zájmovou mimoškolní činnost dětí, aby rodiče a zejména jejich děti měly
zájem chodit právě na jejich školu.
A to s cílem zajištění naplnění jednotlivých ročníků potřebným počtem žáků, který by zaručoval dostatečný normativní počet pedagogů k zajištění řádné výuky, na jejichž výplaty by nemusela obec doplácet, a který by vytvářel předpoklady pro nižší neinvestiční (provozní) náklady na jednoho žáka.
V rámci diskusí
o reformě financování regionálního školství
panuje snad všeobecná shoda v tom, že rušení venkovských škol není cesta. Koneckonců se ukazuje, že i malý boom dětí, který momentálně zažíváme, je pro městské školy nezvládnutelný a malé obce, které vlastní školu nezřizují, mají problém své děti „udat“. Mnohé zkušenosti ze zahraničí ukázaly, že se v některých evropských státech osvědčil systém podobný tzv.
svazkovému školství.
Velmi zjednodušeně řečeno, jde o to, že několik škol v regionu tvoří jeden subjekt a společně hospodaří, což (i z pohledu neekonoma) znamená úspory v provozních nákladech. Náklady na současné školy totiž stále rostou (mnohdy bez odpovídajícího zvyšování kvality dané služby), problémy navíc nastávají, resp. jsou umocňovány v době, kdy se zdroje na rozšířenou reprodukci (modernizace a rekonstrukce) ztenčují. V důsledku toho se opět hledají cesty a neotřelé instrumenty. Vedením obcí se doporučuje, aby se znovu začínala zabývat myšlenkou vytvoření tzv. svazkového školství v rámci dané komunity, které by spojilo školy a školská zařízení historicky propojených obcí pod jednu novou právnickou osobu, jejímž zřizovatelem by se stal svazek obcí.
Tuto možnost poskytuje školský zákon, resp. § 8 zákona č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání (školský zákon), ve znění pozdějších předpisů (dále též „školský zákon“), kdy kraj, obec nebo dobrovolný svazek obcí, jehož předmětem činnosti jsou úkoly v oblasti školství, může zřizovat školy a školská zařízení jako školské právnické osoby již od roku 2004 (!). Tento „nový“ školský zákon umožňuje zřizovatelům vybrat si při zřízení škol a školských zařízení ze dvou právních forem. Kromě dosavadní
příspěvkové organizace
(dále též „PO“) je nyní možná forma
školské právnické osoby
(dále též „ŠPO“), která by byla zřejmě lepším řešením pro právnickou osobu zřízenou v rámci společného školského systému (dále též „SŠS“) zainteresovaných obcí svazku.
Obě právní formy (PO a ŠPO) mají mnoho společných znaků, ale mají zejména tyto
odlišnosti
, které vesměs mluví pro druhou formu:
 
PO vzniká dnem určeným zřizovatelem v rozhodnutí o zřízení. ŠPO vzniká dnem
zápisu do rejstříku ŠPO.
 
Zřizovatel ŠPO nemá povinnost zapsat tuto nově vzniklou právnickou osobu do obchodního rejstříku (zápis je zpoplatněn), postačí zápis do rejstříku ŠPO. S tím je spojená povinnost ukládání např. ročních účetních závěrek.
 
Zřizovací listina PO musí obsahovat nejen vymezení nebo rozsah majetku, který jí zřizovatel svěřuje do správy (nebo výpůjčkou), ale také práva a povinnosti při správě tohoto majetku. Ve zřizovací listině ŠPO stačí vymezit pouze
způsob majetkového zajištění.
 
Na rozdíl od PO nemusí zřizovatel provádět
veřejnosprávní kontrolu
ve smyslu ustanovení zákona o finanční kontrole a nebude podléhat ani schvalovacím principům účetní závěrky podle nové vyhlášky o schvalování ve vybraných organizacích. ŠPO nepodléhá taktéž nově nastaveným principům účetní regulace. Její účetnictví a výkaznictví je regulováno pomocí odlišných ( jednodušších) principů pro nevýdělečné organizace. ŠPO účtuje v souladu s vyhláškou č. 504/2002 Sb. Alespoň prozatím se ŠPO netýkají ustanovení o nových účetních metodách, které byly zavedeny v rámci účetní reformy a jsou pro vyjádření „věrného a poctivého obrazu“ účetnictví pro účetní jednotky – školy – mnohdy nadbytečné.
 
V dosavadních zřizovacích listinách PO musí být jednoznačně vymezena hlavní činnost, jelikož zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů, ji konkrétně nestanovuje. U ŠPO je v § 24 školského zákona výslovně stanovena její hlavní činnost – poskytování vzdělání podle vzdělávacích programů a školských služeb.
 
Rozdílné jsou i zásady pro hospodaření s fondy. Peněžní fondy PO jsou zákonem č. 250/2000 Sb. jednoznačně definovány a zákon také stanovuje jejich použití. ŠPO má definovány pouze tři fondy – rezervní fond, investiční fond, fond kulturních a sociálních potřeb, a může je tvořit podle svých specifických potřeb.
 
Hospodaření s majetkem
podléhá jiným než dosavadním principům. Je zde určitá smluvní volnost mezi zřizovatelem a vlastní ŠPO.
 
Určitá smluvní volnost platí i ve způsobech
finančního řízení
a
způsobu financování.
Na základě těchto odlišností lze konstatovat, že právní forma ŠPO je z hlediska jejího vzniku či změn pro zřizovatele o něco výhodnější, zejména vzhledem k postupům vedoucím ke zjednodušení a k menší časové náročnosti jednotlivých řídicích a kontrolních procesů.
Dalším důvodem pro uplatnění školské právnické osoby jako právní formy pro nový subjekt zřízený svazkem jsou občas probleskující informace, že na základě požadavku EU budou muset být během blíže neurčené doby školské příspěvkové organizace převedeny na jinou organizačně právní formu.
Zavedením společného školského systému v rámci svazku se také vytváří předpoklad získat relativně
větší možnosti a přístup k finančním zdrojům
(Regionální operační program, dále též „ROP“, programy MŠMT, kraj), zejména na budoucí nutné investiční náklady do stávajících nemovitostí a jejich přístavby, na jejich nové vybavení a na rekonstrukci a výstavbu školních hřišť za podpory ze strany MŠMT a kraje, zejména v počátcích rozvoje společného školského systému regionálního významu, a to nejen po finanční a materiální stránce.
V realitě života škol a školských zařízení a jejich zřizovatelů byly a jsou zkušenosti s přechodem z rozpočtové na příspěvkovou formu hospodaření rozporuplné. Není účelem tohoto článku tato fakta charakterizovat, zejména ve spojitosti s právní subjektivitou a finančním hospodařením. Různé zkušenosti byly i u výše zmiňovaných územních samosprávných celků a jejich příspěvkových organizací, včetně vývoje počtu žáků především na základních školách i přístupů ke zdrojovému financování. Z provedených předběžných analýz tedy opět vyplývá, že se školská právnická osoba zdá být pro školu mnohem výhodnější organizačně právní formou než forma příspěvkové organizace. Zbývá zodpovědět otázku, proč ji tak málo škol, potažmo zřizovatelů využívá?
V České republice podobně úspěšně fungují tři (skutečně pouze tři) školy. Jedná se o svazkovou školu ZŠ a MŠ Údolí Desné, ZŠ a MŠ Regionu Karlovarský venkov a ZŠ a MŠ Bez hranic Řevničov. Přesto se v současnosti vytvořila skupina lidí, která má chuť a snahu řešit problematiku školství příslušných obcí vytvořením nového školského právního subjektu všude tam, kde by takové řešení uvítali a kde by se neminulo cílem. V rámci společného školského systému stojí v popředí především cíl efektivnějšího a hospodárnějšího využití vynaložených a vynakládaných investičních, a zejména provozních nákladů v příslušných školách a školských zařízeních, ale nejen to. Znamená to také využití lidského profesního potenciálu a zlepšení služeb vzdělávací soustavy.
Na začátku
úvahy o změně právní formy
je odpovědné zkoumat, jaké možnosti nám vyplývají z příslušných ustanovení školského zákona, a nepodcenit skutečnost, že zřizovateli předškolních zařízení a základních škol tento zákon v § 44 a násl. ukládá povinnost pečovat o všestranný rozvoj žáků, aby se především učili tvořivě myslet a řešit přiměřené problémy včetně zásad komunikace a spolupráce.
A zároveň umožňuje zřizovatelům k realizaci záměru zřídit školskou právnickou osobu, což představuje:
 
vytvořit školský obvod pro takto vzniklý školský subjekt,
 
založit takovou školskou právnickou osobu, která umožní existenci jednoho školského subjektu pro více obcí, manažerské řízení tohoto subjektu radou školské právnické osoby složené ze starostů zakládajících obcí a jednotlivých odborníků z oblasti školství,
 
vytvoření předpokladů a možnosti založit nulté ročníky jako další třídy jednotlivých škol, kde bude probíhat příprava dětí z mateřských škol na přechod do prvních tříd, a zároveň rozšíření kapacity stávajících MŠ.
Skladba těchto územně odloučených pracovišť umožní efektivní tvorbu hospodářských a finančních plánů a daleko účinnější možnost získávání finančních prostředků a vícezdrojové financování.
Je nutno zdůraznit, že tato činnost je podporována z rozvojových programů a jejich zavedení výrazně rozšíří možnost získávání dotací na jejich zavedení a provoz, ale také např. dotací na financování dopravní obslužnosti (tzv. školní autobusy).
Nebudeme předstírat, že transformace – přechod na školskou právnickou osobu – je bez obtíží. Výčtem všech obtížností se z důvodu úspornosti nemůžeme zabývat. Přesto je třeba alespoň zmínit, že převod či přeměnu dosavadní organizačně právní formy (dále též „PO“) provází zcela jistě,
úplné zdokumentování
po stránce formální a technické, právní, ekonomické a nakonec i účetní, a to bez určení významu podle uvedeného pořadí. Pro účely článku se pokusíme zlehka nastínit jen několik z nich.
 
Při započetí procesu je nutné
uzavřít dohodu o vytvoření společného školského obvodu základní školy
a tuto
schválit zastupitelstvy
zakládajících obcí, v návaznosti na takto uzavřenou dohodu
stanovit příslušnou část společného školského obvodu
obecně závaznou vyhláškou schválenou v zastupitelstvu zakládajících obcí, čímž se vytvoří prostor pro možnost neplacení neinvestičních výdajů za žáky, kteří ze zakládajících obcí dojíždějí nyní do škol jiných obcí. Toto vytvoří současně možnost pro úsporu výdajů z obecních rozpočtů, příspěvek na žáka ze státního rozpočtu bude zůstávat v jednotlivých školách, které budou „chráněny již zřízenými školskými obvody“. Uvedená možnost bude přicházet v úvahu až po zřízení nového právního subjektu svazkem obcí v souvislosti s vytvořením společného školského systému, v jehož rámci bude stanoven školský obvod školy zřizované svazkem. Tento školský obvod předpokládá zahrnutí stanovených katastrálních území uvažovaných obcí.
 
Majetkové a finanční záležitosti, které si vyžádají, jak již bylo uvedeno, hlubší analýzu daného a žádoucího stavu. Níže vyjmenované body jsou v zájmu stručnosti uvedeny jen heslovitě.
 
Vyhledání nejvhodnější formy vložení majetku. Obce uzavřou smlouvu např. o výpůjčce se zřizovatelem, tj. se svazkem. Ten převede následně tento majetek např. formou výpůjčky ŠPO do správy.
 
Nový právní subjekt (ŠPO) povede společné jednotné účetnictví, bude zpracovávat celkový rozpočet s jeho rozpisem na jednotlivá odloučená pracoviště a bude zajišťovat společnou správu majetku. Existují zde možnosti úsporných opatření, ale především daleko lepší koordinace a pružnost při vynakládání společných financí. Bude účelné zamyslet se nad personálním vybavením (tedy např. zřídit funkci ekonoma nového právního subjektu a zřejmě i funkci účetní nebo i funkci „správce budov“ apod.).
 
Dofinancování případných investičních projektů nad poskytnutou dotaci, řešících rozvoj jednotlivých odloučených pracovišť subjektu v rámci jejich zhodnocení, musí být řešeno u každého projektu samostatně. Jelikož se bude jednat o zhodnocení majetku jednotlivých obcí, které budou stále vlastníky budov, dofinancování musí zajistit ze svého rozpočtu příslušná obec.
 
Provozní náklady jednotlivých škol a školských zařízení je nutné řešit poměrně podle počtu dětí z jednotlivých obcí na těchto konkrétních školách a školských zařízeních.
 
Pedagogické a sociální aspekty, kterých se dotkneme v tomto článku jen okrajově, i když právě ony jsou jedním z hybných momentů. Pokud jde o sociální aspekty, navozuje tato forma zcela odlišný pohled na současně praktikované skutečnosti. Může se výběrově jednat i o skutečnost ve vztahu na sídelní uskupení sousedící s většími městy, které se v daných obdobích dostaly do tzv. podřízenosti jejich velkých školských subjektů dodáváním žáků. Tyto děti odjíždějí do městských škol, a tak se postupně u mnohých žáků projevují negativní dopady velkých škol, především fenoménem odosobnění. To má za následek šikanování, přístup k drogám, neosobní jednání, narušování bezpečnosti dětí apod. Cílem transformace tedy také je „vlastní“ děti si v jednotlivých menších zařízeních nově vzniklé ŠPO kvalitně výchovně a pedagogicky podchytit, protože ve velkých školách mimo vlastní obce jsou děti mimo vliv domovských zařízení, vliv „vlastních“ pedagogů, a to hlavně ti nejmladší žáci. Tato a další fakta vytvářejí daleko větší tlak na zodpovědnost zastupitelů a pedagogů za vzdělávání dětí ve svých obcích, kdy by se měla otevřít možnost finančně, personálně, ale i prostorově vytvořit spoustu nadstavbových zájmových aktivit specifických pro jednotlivá odloučená pracoviště, která by se měla postupně realizovat. V takto uspořádaných školských zařízeních by se měly snáze nabízet zájmové aktivity. Žáci každé školy by mohli mít celou řadu příležitostí vyžít se v různých sportovních, jazykových, kulturních, počítačových a jiných kroužcích. Nabídka zájmových činností se bude odvíjet od možností, které nabídne prostředí dané školy a obce.
 
Jako poslední bod je třeba vzpomenout i
účetní stránku
celé transformace. Ani tento postup nebude zcela jednoduchý a neobejde se bez předchozí rozsáhlé přípravy, která bude zahrnovat zejména tyto transformační – účetní – kroky. Z hlediska úspory uvádíme i tuto pasáž heslovitě. Jsme přesvědčeni, že se právě k této otázce budeme (i opakovaně) vracet. Již ze stručného pohledu se dají tušit nastolené problémy, které budou vyžadovat specifické přístupy. Mimořádně významné je zpracování veškeré potřebné dokumentace, která je součástí účetních písemností, jež budou svědčit o správnosti postupu, transparentnosti a vypořádání finančních vztahů apod. V rámci požadavku musí být účetní písemnosti, kterými jsou zejména inventarizační soupisy a zápisy, účetní výkazy a další účetní záznamy, rozšířeny o tzv. převodový můstek. Převodový můstek představuje tedy soubor dokumentů a písemností (účetních), které svědčí svým formálním zpracováním a věcným obsahem o potřebném transparentním řešení dané transformace. Kvalita zpracování převodového můstku bude jednou z důležitých informací pro následné řídící a kontrolní činnosti a materiálem svědčícím o správnosti a průkaznosti postupů provedené transformace. Bude také písemností, kterou se prokáže zachování potřebné kontinuity podle zákona č. 563/1991 Sb., o účetnictví, ve znění pozdějších předpisů, a dalších obecně závazných předpisů a vyhlášek vztahujících se k regulaci účetnictví dosavadních vybraných a nově transformovaných organizací. Mimo jiné se bude jednat především o
prokázání bilanční kontinuity
v oblasti majetkové a zdrojové struktury. Smyslem zachování kontinuity mezi přechodem majícím za následek změnu právní subjektivity je i v budoucnu vystopovat nade vší pochybnost správnost průběhu a celkově provedeného postupu přeměny včetně ujištění o zachování majetkové a zdrojové struktury v odpovídající agregaci, obsahu a rozsahu ve vztahu na věrný a poctivý obraz, tak jak to zákon o účetnictví vyžaduje. Je třeba postupovat tak, aby nebyla narušena kontinuita dat a informací nesprávným nebo nedovoleným (svévolným) postupem. Tato část transformace bude také jednou z nejobtížnějších oblastí při řešení způsobu dané transformace a bude představovat úzkou spolupráci mezi všemi zainteresovanými stranami. V tomto ohledu nezbývá než prozkoumat ze strany dosavadních zřizovatelů odpovídající přípravu a učinit řadu strategických rozhodnutí, tak aby forma i obsah transformace byly v souladu se současnou právní regulací a ekonomickými aspekty. Podrobnostmi těchto dokumentů a účetních písemností bychom se chtěli zabývat na stránkách Řízení školy v některém z dalších čísel.
Ve
shrnutí
uvádíme body, které jsou z našeho pohledu pro zavedení svazkového školství zásadní:
 
Transformace musí proběhnout transparentně, veškeré písemnosti musí být zpracovány formálně i obsahově odpovídajícím způsobem a zachovány pro eventuální další řídící, případně kontrolní činnosti v průběhu budoucí existence nově založené ŠPO.
 
Snahu založit svazek zřizující svazkovou školu je nutné zpočátku finančně podpořit. Školy a obce by měly mít partnera (poradenské centrum), který jim poskytne podporu a pomoc v průběhu transformace na svazkovou školu.
 
Výhody svazkového školství
je třeba aktivně propagovat. Informace se musí dostat ke všem ředitelům mimoměstských škol.
A úplně závěrem je třeba zdůraznit, že v současné době vlivem změny školské legislativy a souběhem událostí a problémů ve školství v jednotlivých krajích a obcích vznikají nejvhodnější možnosti a podmínky optimální změny ve školství realizovat. Optimální využití vynakládaných provozních příspěvků zřizovatelů spojené se zvýšenou kvalitou vzdělávání v mimoměstských školách je nasnadě.

Související dokumenty

Pracovní situace

Základní momenty novely zákona o pedagogických pracovnících a novely školského zákona
Pedagogičtí pracovníci a pracovní poměr na dobu určitou od 1. 9. 2023 (1. část)
Školský zákon a jeho vyhlášky
2022/2023: Činnosti mateřské školy v 1. pololetí školního roku
Malotřídní základní škola - legislativa
Pravidla rozpočtové odpovědnosti
Shrnutí základních legislativních změn ovlivňujících činnost škol a školských zařízení ve školním roce 2017/2018
Novela maturitní vyhlášky
Shrnutí změn školského zákona k 1. 9. 2015
Evidence pracovní doby ve školství
Jak „číst“ nový občanský zákoník – povaha jeho právních norem
Právní domněnky v novém občanském zákoníku a jejich rizika
Blíží se lhůta pro změnu stanov SRPŠ
Pracovní doba pedagogických pracovníků, její rozvržení a evidence
Zápis do prvního ročníku základního vzdělávání – základní souvislosti v rámci školského zákona a prováděcích vyhlášek
Přijímání ke vzdělávání ve střední škole a konzervatoři - právní předpisy, informace
Leden 2022: Právní předpisy a informace významné pro práci škol a školských zařízení
Prosinec 2021: Právní předpisy a informace významné pro práci škol a školských zařízení
Červen a červenec 2021: Právní předpisy a informace významné pro práci škol a školských zařízení
Srpen a září 2021: Právní předpisy a informace významné pro práci škol a školských zařízení

Poradna

Jmenování ředitele
Cestovní náklady v případě cesty na soutěž - odborná poradna, odpověď na dotaz
Zahraniční výjezd ředitele školy - odborná poradna, odpověď na dotaz
Cestovní náhrady při cestě na školení - odborná poradna, odpověď na dotaz
Čipy ve školní jídelně - odborná poradna, odpověď na dotaz
Volby do školské rady
Dohoda o výkonu práce z domova
Úplata za zájmové vzdělávání
Směrnice
Pracovní náplň
Nekomunikace
Zřizovatel
Doplňková činnost
Zástup
Pracovnělékařské služby
Jmenování ředitelky
Poplatky školní družina
GDPR
Vychovatelka ŠD
Pracovní neschopnost

Zákony

561/2004 Sb. o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání (školský zákon)