Potřebujeme Národní radu pro vzdělávání?

Vydáno:

Návrh jmenovat Václava Klause do čela připravované Národní rady pro vzdělávání vyvolal okamžitě silnou vlnu reakcí, povětšinou výrazně negativních. Ihned se začaly vést diskuse o tom, kdo do Rady patří a nepatří, a to na úkor debaty o tom, zda taková Rada má vůbec nějaký smysl, a pokud ano, tak jaký. V tomto článku se chci bez emocí zamyslet nad tím, jaké otázky je potřeba zodpovědět předtím, než začne mít smysl bavit se o tom, kdo by v Radě měl, či neměl být.

Potřebujeme Národní radu pro vzdělávání?
doc. PhDr.
Arnošt
Veselý
Ph. D.
vedoucí katedry veřejné a sociální politiky Fakulty sociálních věd Univerzity Karlovy
OHLÉDNUTÍ DO DÁVNÉ I NEDÁVNÉ MINULOSTI
Předtím, než se budeme věnovat tomu, jak by Rada mohla vypadat, je dobré připomenout si, jak diskuse na dané téma probíhala. Tato myšlenka má totiž překvapivě dlouhou historii. Již ve velmi vlivné zprávě examinátorů OECD z roku 1996 se píše:
„Examinátorský tým se domnívá, že mnohé strategické otázky v oblasti vzdělávání vyžadují rozsáhlé konzultace předtím, než je MŠMT zavede do praxe. Ve většině zemí OECD existuje nejméně jeden celostátní konzultační orgán, jehož složení a funkce jsou dány zákonem a který odpovídá za formulaci a koordinaci profesních a společenských zájmů hlavních partnerů v oblasti vzdělávání. Vytvoření takového orgánu nebo orgánů v České republice by z dlouhodobého hlediska vneslo stabilitu do vzdělávací politiky“
(OECD 1996: 151).1)
Ačkoli v dokumentu nenajdeme žádné další zdůvodnění či rozepsání toho, jak by měl takový orgán vypadat, z kontextu celé publikace je patrné, že se od něj očekávalo hlavně
zajištění větší stability vzdělávací politiky
a slaďování různých zájmů různorodých aktérů v oblasti vzdělávání.2)Role takového orgánu tedy měla být především
koordinační.
Myšlenka Rady začala být realizována za ministra Ivana Pilipa, který v roce 1996 připravil první návrh toho, jak by taková Rada měla vypadat. V témže roce byl zřízen tzv. „přípravný výbor“ Národní rady pro vzdělávání, který dále rozpracoval předpokládané kompetence a složení Rady. Za ministra Eduarda Zemana se pak vytvoření Rady dostalo i do připravovaného školského zákona, který ovšem Sněmovna v roce 2001 nepřijala.
Myšlenku Rady ale najdeme i v tzv. Bílé knize, schválené v roce 2001. Zde se uvádí tento záměr:
„Úlohou centra tedy bude především stanovit strategické cíle a hlavní principy, definovat pravidla hry, vytvářet odpovídající podmínky, založit hlavní mechanizmy nepřímého řízení, monitorovat procesy, vybudovat komplexní systém evaluace na všech úrovních tak, aby byla zajištěna odpovídající úroveň vzdělávání. Důležitým pomocníkem a korektivem záměrů MŠMT bude ústřední orgán, jmenovaný vládou - Národní rada pro vzdělávání a rozvoj lidských zdrojů. Tento mezirezortní poradní sbor reprezentující českou občanskou společnost bude spolupracovat s MŠMT, MPSV a dalšími rezorty a bude do značné míry nezávislý. Institucionální základna, pravomoci a pravidla fungování budou dány statutem tohoto orgánu a přispějí k prohloubení koordinace činnosti a spolupráce MŠMT s jinými rezorty.“
Ani zde není záměr příliš konkrétní. Stejně jako ve Zprávě OECD, i zde se hovoří o koordinaci. Tentokrát však koordinaci s jinými resorty. Poprvé zde také zaznívá, že by mělo jít o orgán poradní, a také to, že by měl být korektivem záměrů MŠMT (myšleno zjevně jen těch nepromyšlených či potenciálně negativních). Myšlenka, že by takový orgán měl přispět ke slaďování zájmů a názorů různorodých aktérů, zde není explicitně zmíněna.
Jak známo, do školského zákona přijatého v roce 2004 (a dodnes platného) se zřízení Rady nedostalo. V roce 2003 sice usnesením vlády vznikla Rada vlády pro rozvoj lidských zdrojů, avšak to byl svým zaměřením trochu jiný orgán než původně zamýšlená Národní rada pro vzdělávání. Navíc tato Rada zanikla již v roce 2006. Spolu s tím na poměrně dlouhý čas utichl i záměr na zřízení Rady pro vzdělávání. Tato myšlenka se začala pomalu objevovat v souvislosti s přípravou
Strategie 2020
a s kampaní
Česko mluví o vzdělávání.
Byla přitom spojována především s potřebou strategičtějšího řízení. Není se čemu divit - mezi roky 2006-2013 se vystřídalo osm ministrů či ministryň školství a spolu s tím se měnily i priority v oblasti školství.
Myšlenka Rady se dostala i do Strategie vzdělávání 2020. V jejím konečném znění, schváleném v červenci 2014, se v části „Posilovat prvky strategického řízení ve vzdělávací politice“ jako cíl uvádí:
„Ustavit Národní radu pro vzdělávání jako odborný poradní orgán ministra školství, mládeže a tělovýchovy podporující kontinuitu vzdělávací politiky.“
Je také vhodné připomenout, že myšlenku Rady najdeme i v Programovém prohlášení vlády České republiky z února 2014. Hned jako první bod v oblasti resortních priorit MŠMT se uvádí:
„Vzdělávání je základním pilířem vládní politiky. Vláda proto připraví dlouhodobou strategii jeho rozvoje a bude usilovat o její podporu napříč politickým spektrem i odbornou veřejností. Bude ustavena Národní rada pro vzdělávání jako platforma pro odbornou diskusi, formulování klíčových směrů rozvoje vzdělávací soustavy a řešení aktuálních otázek ve školství.“
NEVYŘEŠENÉ OTÁZKY
Už jen letmý pohled do historie ukazuje, že vytvoření Rady pro vzdělávání zdaleka není jednoduchou záležitostí. Naopak. Je to téma značně kontroverzní. Diskuse o takové Radě probíhají již skoro dvacet let, a přesto se fungující Radu pro vzdělávání zatím nepodařilo nikdy ukotvit. Vznikaly sice různé podobné instituce, ale ty nikdy neměly dlouhého trvání a přínos jejich činnosti byl vždy přinejmenším diskutabilní.
Zkušenosti ukazují, že aby Rada mohla fungovat, musí dojít ke shodě přinejmenším v těchto následujících otázkách:
 
K čemu má Rada vlastně být? Jaký je hlavní cíl a účel?
 
Jaká bude konkrétní náplň práce Rady?
 
Jaké budou odpovědnosti a kompetence Rady jako celku i jejích jednotlivých členů?
 
Komu a jak se bude Rada zodpovídat?
 
Jaké bude legislativní ukotvení Rady? Na základě čeho má být zřízena?
 
Jaká bude vnitřní organizace práce Rady?
 
Jaký bude způsob jmenování jednotlivých členů i předsedy Rady?
Za oněch skoro dvacet let jsme v odpovědi na tyto otázky příliš nepokročili. Spíše naopak. S Radou byla spojena velká - ale značně různorodá - očekávání. Dosavadní diskusi bychom mohli parafrázovat takto: „všichni se shodneme na tom, že Radu chceme a považujeme ji za důležitou, ale všichni se lišíme v tom, co tato Rada vlastně je“. S Národní radou pro vzdělávání to bylo podobné jako s Národním programem vzdělávání, který se do konečného znění zákona dokonce dostal. Každý měl svou představu a předpokládal, že ta je obecně sdílená všemi. Rozdíl v pojetí byl však často opravdu obrovský. Na jedné straně si někteří představovali tento orgán jako „Radu starších“, na straně druhé ji někteří měli za v podstatě implementační orgán, například připravující kurikulum.
Od Rady se opravdu očekávaly velmi různorodé věci. Prvotně byla s Radou spojována především potřeba zapojit různé sociální partnery do
vymezení obsahu vzdělávání
(kurikula). Již velmi brzy však bylo toto pojetí kritizováno jako příliš úzké. Rada se měla zabývat celým spektrem témat vzdělávací politiky, a to jak ve fázi návrhů politiky (strategie), tak její realizace i následným vyhodnocením. Podle některých mělo jít dokonce o nadresortní orgán, který výrazně překračuje témata vzdělávání.
Kamenem úrazu vždy bylo
složení
Rady. Byly navrženy různé modely, které ovšem byly zpravidla ihned kritizovány jako nedostatečně reprezentativní. Docházelo k tomu, že byl stanoven nějaký obecný princip poměrného zastoupení, jehož praktická aplikace ovšem byla velmi složitá a docházelo „k nedostatku křesel“. Členové přípravného výboru z roku 1998 se například shodli na tom, že v Radě by měli být zastoupeni čtyři hlavní partneři (stát prostřednictvím státní správy a samosprávy, zaměstnavatelé, vzdělávající a vzdělávaní), a to shodným dílem (každý pět zástupců). Důsledkem ovšem bylo, že zastoupení skupiny „vzdělávajících“ (školy a jejich zaměstnanci, ale i další kategorie) bylo evidentně nereprezentativní, resp. „poddimenzované“.
Kontroverze ovšem panovaly i v „techničtějších“ otázkách, například v tom, kdo má členy Rady jmenovat. Podle jedněch mělo jít o ministra školství, podle jiných pak jednotlivé organizace sociálních partnerů. Podle ještě jiných názorů měla členy jmenovat vláda či prezident. Není přitom bez zajímavosti, že v jednom období byl velmi silný názor, že Rada by měla být jmenována Poslaneckou sněmovnou. Byly samozřejmě navrženy nesčetné možné kombinace - například část jmenovaná ministrem a část jednotlivými organizacemi.
„PRAKTIKOVA BŘITVA“ ANEB MOŽNÉ FUNKCE RADY
Jak vidno, nevyřešených a složitých otázek okolo Rady je celá řada. Zde se chci zastavit pouze u té první, která je klíčová. Pokud si nevyjasníme, jakou roli by měla Rada mít, pak nemá cenu bavit se o tom, kolik členů (a jakých) by měla mít, kdo by je měl jmenovat atd. Je zde přitom třeba dodržet to, čemu říkám „praktikova břitva“. Tím mám na mysli, že zavádět jakékoli nové opatření či zřizovat jakoukoli další instituci ve školství má smysl jen tehdy, pokud jasně a přesvědčivě doložíme, že tato změna může mít pozitivní vliv na zlepšení výuky v jednotlivých školách a třídách, tedy nakolik pomůže těm, kteří se na vzdělávání skutečně podílejí v praktické, každodenní rovině.3)A naopak: pokud nevíme, jakým
mechanismem
tato změna přispěje ke zlepšení výuky ve školách, pak se jí raději vyhněme.
Existuje tedy nějaký důvod domnívat se, že by zřízení Rady mohlo skutečně přispět ke zlepšení kvality vzdělávání? Začněme u toho, jaké funkce plní obdobné Rady v zahraničí. Jde přinejmenším o tyto:
 
Slaďování a mediace zájmů a odlišných názorů (mediační a komunikační funkce)
 
Poradenství, konzultace a korektiv záměrů ministerstva (odborná funkce)
 
Koordinace jak uvnitř resortu, tak meziresortní komise (koordinační funkce)
 
Realizace politiky (exekutivní funkce)
 
Návrh politiky (zejména v oblasti kurikula)
Tyto funkce sice nejsou nutně navzájem protichůdné, ale v praxi je často lze jen těžko kombinovat v rámci jedné instituce. V diskusi o podobě Rady v České republice sice padaly všechny tyto možnosti, v zásadě se ovšem postupně vytvořily dva hlavní názory na to, jakou funkci má Rada plnit. Podle prvního názoru má jít o reprezentativní orgán, který zahrnuje různé sociální partnery, a zajišťuje tak, že každý relevantní aktér je v debatě o vzdělávání slyšet a má šanci do podoby vzdělávání mluvit. Podle druhého názoru by mělo jít především o
instituci složenou z odborníků
(v širokém slova smyslu), kteří se vzděláváním dlouhodobě zabývají a jsou s to vidět vzdělávání v dlouhodobé perspektivě a z nadhledu.
Pokud se vrátíme k „praktikově břitvě“, jak konkrétně by mohla Rada pomoci ředitelům a učitelům? Která z výše uvedených funkcí by mohla skutečně reálně prospět praxi? To není vůbec jednoduchá otázka, protože učitelé ani ředitelé se do diskusí o Radě nikdy příliš nezapojovali. Pravděpodobně proto, že její smysl a praktický význam pro jejich práci se jim, dost pochopitelně, jevil jako minimální. Je tedy těžké odhadnout, k jakému pojetí, pokud vůbec k nějakému, by se ředitelé a učitelé přiklonili.
Ani v nejmenším si netroufám mluvit za učitele a ředitele, ale pokud mohu soudit na základě svých zkušeností, tak to, na co si často stěžují, je nedostatek stability, časté změny, nejasné „zadání“ o tom, co je správné,
chybějící celková vize směřování školství a nedostatečná podpora v jejich práci.
Jak by Rada v těchto záležitostech mohla pomoci? Pokud přijmeme tato hlavní očekávání, měla by být Rada spíše odborný, nebo reprezentativní orgán?
Pokud jde o stabilitu, jeví se jako zřejmé, že
odborný orgán by přispěl ke stabilitě
více než reprezentativní. V případě odborného orgánu je totiž členství vázáno na odborné znalosti, dovednosti a zkušenosti, které jsou relativně neměnné a dlouhodobé. Odborník odborníkem zůstává, i když se změní vláda. Pokud je naopak členství vázáno na pozici v určité organizaci (například rektor univerzity, předseda odborových svazů atd.), dochází pak k častým změnám v obsazení a kontinuita je narušena.
Velkým problémem vzdělávací politiky v České republice je dozajista
rychlé a nepromyšlené zavádění změn
a jejich stejně tak rychlé rušení. Až na pár výjimek byli všichni ministři a ministryně laiky v oblasti vzdělávací politiky. Většinou bez toho, že by si byli svého laictví jakkoli vědomi. Často si sice zřídili svůj poradní sbor, který ovšem byl de facto složen jen z lidí podobně smýšlejících a často ne o moc dále, než byli oni sami. V oblasti školství se často mnoho koná, ale málo přemýšlí. Zpravidla se diskutuje jen o „velkých“ otázkách. Přitom „čertovo kopýtko“ všech opatření spočívá v dobré a promyšlené implementaci. I sebelepší záměr lze zrealizovat špatně. Je zjevně potřeba, aby navrhovaná opatření byla vždy podrobena kritice z hlediska toho, jak (ne)pomohou školám a žákům. Cílem Rady by tak mohlo být, podle mého názoru,
upozorňovat na nekonzistenci v navrhovaných politikách a opatřeních.
Nemusela by ale být jen pasivní. Sama by mohla a měla vyhledávat možné „sociální inovace“. Každopádně vytvoření skutečně odborného orgánu, složeného z kompetentních lidí různých názorů a zkušeností, kteří by dlouhodobě a systematicky působili jako korektiv záměrů ministerstva, by, dle mého názoru, „praktikovou břitvou“ úspěšně prošlo.
Ačkoli z výše uvedeného mi vyplývá, že pokud Radu zřizovat, tak jako odborný orgán, rozhodně to neznamená, že další její možné funkce jsou nedůležité.
Komunikace a slaďování zájmů
je v mnoha ohledech ještě důležitější než odbornost. Aktérů je ovšem příliš mnoho a do jedné Rady se všichni nevejdou. Proto je třeba hledat jiné cesty, jak zlepšit úroveň komunikace a vyjednávání. Mechanismy v tomto ohledu již existují, stačí je jen prohloubit. Jedná se například o organizaci ad hoc kulatých stolů ze strany ministerstva, rozšíření počtu připomínkovacích míst, otevřené veřejné projednávání navrhovaných změn atd. Určitě je též možné uvažovat o Radě jako o skutečně široké platformě různých vzdělávacích aktérů, která je realizována především online (s tím, že by samozřejmě musela mít nějaké exekutivní „předsednictvo“). Představa Rady jako malé skupiny „zástupců“ je ovšem v dnešní vysoce heterogenní a pluralitní společnosti anachronismus, který by nepřispěl ani k větší stabilitě, ani k větší míře participace.
JAK (NE)TVOŘIT RADU
Z výše uvedeného vyplývá, že ustanovení Rady vůbec není jednoduchá věc. Stejně tak je nejasný i její faktický přínos. Prvotní kroky současného ministra ohledně zřízení Rady byly opravdu nepovedené. Nešlo přitom jen o jmenování Václava Klause, ale také o neschopnost vzít v potaz již skoro dvacetiletou debatu i zahraniční zkušenosti, a zejména pak o chybějící vizi toho, jak by taková instituce měla vypadat a k čemu by byla skutečně užitečná. Celému procesu ustavení Rady jistě nepřidá ani to, že celý
proces vzniku Rady
byl a je značně netransparentní. Je otázka, zdali se dá tento nešťastný začátek ještě vůbec zachránit. Jak vyplývá z výše uvedeného, je vlastně nejasné, zda vůbec máme Radu chtít. Vyjděme ovšem z toho, že přípravný výbor Rady již existuje, a pokusme se navrhnout, jak by práce na zřízení Rady měly probíhat.
Za prvé by měly vzniknout podklady, které by shrnuly dosavadní poznatky. V tomto případě dokumenty minimálně dva: první by měl shrnout to, jak diskuse a realizace Rady zatím probíhala (a co z toho vyplývá), druhý pak to, jaké jsou dosavadní zahraniční zkušenosti s podobnými radami. Dalším krokem by měla být formulace hlavních otázek k veřejné diskusi. Není důvod omezovat diskusi o Radě jen na nějaký přípravný výbor. Debata se dá -a má - vést strukturovaně a transparentně v širším okruhu. Na základě této debaty by měl ministr připravit návrh, za kterým si stojí (případně několik variant) a který je připraven obhajovat (nikoli s poukazem na to, že k tomu došel nějaký přípravný výbor). Pokud má být Rada zřízena zákonem, pak by měl následovat úplný legislativní proces, ve kterém všichni mohou vznášet připomínky k zapracování.
Jak jsem se snažil argumentovat výše, myslím, že pokud Rada vznikne, mělo by jít o orgán spíše odborný než reprezentativní.
Odbornost zde přitom chápu velmi široce
- rozhodně nejde o akademické tituly. Za odborníka považuji kohokoli, kdo kromě toho, že má se vzděláváním praktické zkušenosti, je s to o něm též dlouhodobě a systematicky přemýšlet. Nelze ovšem předjímat, jaký by byl či bude výsledek debat o podobě Rady. Je možné (a v tuto chvíli dokonce pravděpodobné), že převáží model druhý - jako pokus o reprezentativní orgán. Ať tak či onak, vždy je potřeba jasně říci, k čemu má Rada být. Její případné zřízení musí být opodstatněno tím, že ve svých důsledcích přispěje k tomu, že se žáci ve školách více naučí.

1) OECD. 1996.
Zprávy o národní politice ve vzdělávání: Česká republika
. Praha: ÚIV.
2) Problém stability je zmíněn například na straně 58:
„Časté výměny vedoucích pracovníků MŠMT (včetně ministrů) nevytvořily příznivé podmínky pro úspěšnou transformaci v resortu.“
3) Mé pojmenování „praktikova břitva“ je inspirováno logickým postulátem, známým ve filozofii jako Occamova břitva:
Entia non sunt multiplicanda praeternecessitatem
(Entity se nemají zmnožovat více, než je nutné.). Podle tohoto postulátu se má při tvorbě jakékoli teorie postupovat tak, že pokud nějaká část teorie není pro dosažení výsledků nezbytná, do teorie nepatří. Analogicky: jakákoli navržená změna, která nepodporuje zlepšování kvality ve školách, do vzdělávací politiky nepatří.

Související dokumenty