Řízení školy online
Aplikace pro řízení školy

30denní zkušební přístup ZDARMA

Registrace

Aktuality

Vzdělávání v době pandemie a nejčastější stížnosti v praxi ombudsmana. 1. část

Kategorie: Aktuality Autor/autoři: Řízení školy

Školský systém poznamenaný pandemií COVID-19 trápí asi každého z nás. I bez pandemie čelí český vzdělávací systém řadě výzev a nedostatků, nyní se však musejí především žáci, ale také rodiče (suplující částečně učitele) a v neposlední řadě pedagogové potýkat se situací dříve naprosto nepředstavitelnou. Jestliže autorka1) tohoto článku přednášela dosud téma právních nástrojů k vymáhání povinného docházení do školy, dnes čelí dotazům, jak „obejít“ zákaz vzdělávání ve škole.

Nouzový stav vyhlášený na jaře a na podzim roku 2020 přinesl celou řadu právních otázek a souvisejících stížností ombudsmanovi. Mimo jiné oblasti života dopadají změny přijaté kvůli pandemii zásadním způsobem také na vzdělávání a výchovu naprosté většiny českých dětí a žáků. Odraz tohoto stavu představuje ve školské legislativě zejména novela školského zákona2) zavádějící povinnou distanční výuku. Autorka pracující v Kanceláři veřejného ochránce práv se pokusí v následujícím článku přiblížit, jaké související otázky a podněty se vyskytovaly a vyskytují v agendě ombudsmana a jak je lze řešit. První část příspěvku je věnována spíše problematice distanční výuky, kompetencí ředitelů škol a středoškolské oblasti, druhá část bude popisovat otázky spojené s postupy pedagogů při online výuce a při hodnocení žáků. Problematice mateřských škol bude věnován samostatný text v únorovém vydání Speciálu pro MŠ.

Postupy a kompetence ombudsmana

Hned na úvod je třeba zmínit, že zákonné možnosti ombudsmana týkající se namítaných oblastí jsou omezené. Ochránce může vyhodnotit dopad některých legislativních kroků, zejména opatření obecné povahy jednotlivých ministerstev, jako diskriminační, není však v jeho možnostech odborně rozporovat jejich kroky. Může vydat také stanovisko k individuálním stížnostem na postupy vedení škol a pedagogů, avšak až poté, kdy si individuální stěžovatel stěžoval u České školní inspekce. Ombudsman tedy nemá právo hodnotit, zda restriktivní protiepidemická opatření vlády jsou, či nejsou podložená a důvodná. To přísluší výhradně soudu. Ovšem české soudy již dovodily, že nejen vládě na základě krizového zákona a za trvání nouzového stavu, ale i ministerstvu zdravotnictví přísluší přijímat mimořádná opatření podle zákona o ochraně veřejného zdraví3), jimiž se omezují základní práva a svobody4). Pokud vydá mimořádné opatření některé ministerstvo, může ombudsman uplatnit své zákonné možnosti a doporučit mj. jeho změnu. Navíc podle nejnovějšího soudního rozhodnutí Městského soudu v Praze5) je třeba, aby restriktivní opatření omezující práva občanů byla odůvodněna, jinak je soud zruší. Takto zmíněný soud zrušil mimořádné opatření ministerstva zdravotnictví z října 2020 přikazující nošení roušek v obchodech a obecně ve vnitřních prostorách obcí. Soud namítl, že je třeba vysvětlit, proč je třeba tak tvrdých restriktivních opatření – ministerstvo tento krok nijak nezdůvodnilo. Na základě uvedeného lze uzavřít, že řada stížností, které ombudsmanovi zákonní zástupci vzdělávaných dětí nebo samotní žáci směřovali a směřují, sice může mít další právní řešení, ne vždy však může přímo zasáhnout ombudsman.

Jaké typy problémů tíží nyní české žáky, rodiče a školy?

Přibližme si nyní, které stížnosti se od jarních měsíců objevily vícekrát. Přitom dodejme, že následující části příspěvku zdaleka nepřibližují všechny rozporované otázky nebo situace, které se u ombudsmana objevily; je jich skutečně mnoho. Tematicky je lze rozčlenit následovně:

  1. Zavření škol
  2. Distanční výuka
  3. Kompetence vedení škol při epidemiologických opatřeních
  4. Otázky spojené se středoškolským vzděláváním
  5. Postupy pedagogů při online výuce a hodnocení žáků
  6. Postupy pracovníků mateřských škol

V této části článku se věnujeme prvním čtyřem podtématům, zbylá dvě popíšeme v druhé části.

Zavření škol

Řada stěžovatelů rozporovala a rozporuje i nadále samotnou okolnost, že došlo k zavření škol. Na straně druhé se objevují i podněty směřující proti znovuotevření škol. Otázka, zda je důvodné zavřít školy a poskytovat výuku distančně, není na odborném posouzení ombudsmana. Jak jsme již uvedli, pokud je mimořádné opatření přijato bez respektování zákonných (ústavních) podmínek, náleží výhradně soudu, aby je zrušil. K zavření školy může také dojít bez mimořádného opatření s územní působností v celé České republice, a to sice při výskytu COVID-19 ve škole nebo školském zařízení, pokud to jako důvodné stanoví krajská hygienická stanice (dále jen „KHS“), případně na její doporučení zřizovatel. S námitkou proti závěru KHS se lze obrátit na ministerstvo zdravotnictví, které hygienické stanice řídí, kontroluje a rozhoduje o odvolání proti jejich rozhodnutí.6) Tímto způsobem by mohl některý odborný epidemiologický problém související se školstvím konzultovat ředitel školy.

Okolnosti rozhodnutí, zda a kdy dojde k plošnému uzavření škol, nemůže tedy posuzovat ani ombudsman. Nelze zasáhnout ani proti tomu, že například třídy pro některé ročníky byly zákonodárcem/vládou od určitého data otevřeny, zatímco jiné nikoliv.7) V jarních měsících navíc neexistovala právní povinnost školských právnických osob realizovat distanční výuku. Právě roztříštěnou praxi škol rodiče rozporovali vícekrát, ale, jak jsme uvedli, objevily se i podněty směřující naopak proti znovuotevření škol. Ani zákonní zástupci tedy v dané otázce neměli jednotný názor, když podle některých mělo být přednostní poskytování vzdělávání žákům, podle jiných naopak jejich ochrana před nákazou, tedy setrvání v domácím prostředí.

Právě z toho je ale patrné, že by dané otázky měli rozhodovat odborní pracovníci, tedy ani zákonní zástupci dětí, ani pedagogové. Navíc novela školského zákona č. 349/2020 Sb., zavádějící distanční výuku, která přinesla nové ustanovení § 184a nazvané „zvláštní pravidla při omezení osobní přítomnosti dětí, žáků a studentů ve školách“, byla přijata ve zkráceném legislativním procesu. Byť jí lze vytýkat obecnou povahu i některé další okolnosti, ochránce její povahu nerozporoval v připomínkovém řízení, což při přijímání novel právních předpisů „běžnou“ cestou ochránce provádí. Ombudsman by naopak mohl rozporovat některá z opatření ministerstev, neboť na ně se jeho8) působnost vztahuje. A jelikož mezi kompetence ochránce patří i vydávání stanovisek souvisejících s diskriminací, je také možné obrátit se na něj s dotazem, zda může být některé opatření nebo některá praxe diskriminační.

Přes to, co jsme uvedli, je jasné, že restrikce v podobě zavření škol by měly následovat po pečlivém zvážení jejich nezbytnosti. Přitom postup na jaře 2020, kdy se nejprve zavřely všechny základní školy, včetně speciálních, a následně se v květnu otevřely jen běžné základní školy, zdůvodnění postrádal. Právě na nejednotnost v postupu Ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy ČR (dále jen „MŠMT“) poukazovalo více rodičů, když rozporovali rozdílný režim základních a speciálních škol. Kritice tento postup podrobily i odborné subjekty a ombudsman zde uplatnil tzv. zvláštní oprávnění. Zástupkyně ombudsmana doporučila, aby došlo k napravení nedůvodného rozdílu a aby mohly začít znovu chodit do školy i děti s postižením.9) K nápravě také nakonec došlo. Situace se však poté opakovala i na podzim při „druhé vlně“ pandemie, neboť zatímco speciální školy zůstaly otevřené spolu s mateřskými, základní školy byly zavřeny. Opět to vyvolává otázku, jaké závažné důvody vedly MŠMT k tak rozdílnému postupu.

Distanční výuka

Zavření škol podruhé, tedy v říjnu 2020, předcházela novela školského zákona zavádějící povinnost distanční výuky. Právě zmíněná novela je pro dění od počátku školního roku 2020/2021 klíčová. Poslanci ji přijali „narychlo“ v létě tak, aby s ní bylo možné počítat od počátku září, pokud by byl vyhlášen nouzový stav. To se také posléze stalo.

Někteří z rodičů, kteří rozporovali zavření škol, kritizovali také distanční výuku. Je žádoucí, aby školy postupovaly v době svého zavření jednotně, proto byla novela potřebná. V jarních měsících totiž nepanovala povinnost škol distančně vyučovat, nýbrž pouze možnost. Na podzim již ale byla účinná výše citovaná novela školského zákona, podle níž školy distanční výuku poskytovat musejí. Novela je ale problematická. Především je velmi obecná a u některých otázek není jasné, jak ustanovení interpretovat. Hlubší analýzu novely nebude autorka na tomto místě provádět, zmiňme jen elementární problémy. Zákonodárce neztotožňuje distanční výuku s „online-výukou“. Školy tak ani po účinnosti novely nemají povinnost poskytovat vzdělávání online formou, mají povinnost zvolit některou formu distanční výuky – doprovodný materiál MŠMT některé formy jmenuje. Autorka z praxe ví, že některé školy, případně dokonce jen některé třídy konkrétních škol, povinnost distanční výuky realizují výhradně zadáváním úkolů žákům.10)

Podle názoru autorky výhradně zadávání úkolů nepředstavuje výuku a je otázkou, zda tak tyto školy splňují svou zákonnou povinnost. Tato otázka je spíše k odbornému pedagogickému posouzení nežli k právní polemice. MŠMT v souvisejícím metodickém doporučení pro distanční vzdělávání zmiňuje zadávání úkolů, nikoli ale jako možnou variantu výuky. Popisuje, jak má probíhat zadávání úkolů při distanční výuce. Jinde ale zmiňuje „offline-výuku“. Ta obnáší v podstatě výhradně samostudium. Ministerstvo tím tedy patrně chce říci, že zákonnou povinnost distanční výuky mohou školy splnit i touto „offline-výukou“. Lze se ale domnívat, že výhradní zadávání úkolů bez přímé výuky není, zvláště pro mladší žáky, dlouhodobě žádoucí.

Novela dále nepamatuje na žáky se speciálními vzdělávacími potřebami. Pouze uvádí, že škola má vzdělávání vždy přizpůsobit konkrétním okolnostem žáka. Není ale jasné, jak to má provést při zákazu běžné výuky. Jestliže dítě vyžaduje pedagogickou asistenci nebo jakoukoli jinou formu podpůrného opatření, není jasné, co má škola dělat. Prezenční výuka je zakázána, lze si představit jen individuální konzultaci žáka s asistentem mimo školu, i tato možnost však byla koncem října zakázána.

Kompetence vedení škol při epidemiologických opatřeních

Řada stížností se objevuje kvůli epidemiologickým opatřením ve školách. Je třeba zdůraznit, že k nim může dojít výhradně po odborné úvaze na základě rozhodnutí krajské hygienické stanice nebo ministerstva zdravotnictví. Takové odborné posouzení nenáleží řediteli školy. Ředitel tak může kontrolovat dodržování takových opatření ve škole, ale až poté, kdy o jejich zavedení rozhodl k tomu kompetentní orgán. Ředitel může realizovat výhradně takové úkony, k nimž ho zmocňuje zákon, přičemž u otázky nošení roušek nebo dalších opatření mu není takové oprávnění stanoveno. Podobně pokud zákon řediteli takovou možnost nesvěří, nemá rozhodovat bez odborného stanoviska o zavření školy. V praxi ombudsmana se objevila i stížnost na školu, již ředitel zavřel na základě stanoviska krajské hygienické stanice. Stěžovatel byl v daném případě odkázán na ministerstvo zdravotnictví, které může usměrnit rozhodnutí KHS, a to podle výše uvedeného zákona o ochraně veřejného zdraví.

Přesto se objevují stížnosti na ředitele škol, kteří nejenže sami nařizují povinné nošení roušek, ale dokonce sami rozhodují o omezení vzdělávání, pokud žák či jeho rodiče některá opatření neplní. Jedinou zákonnou možností – a současně povinností – školy je zajištění izolace žáka, který je patrně infekční, respektive vykazuje známky akutního onemocnění. Podle ustanovení § 7 odst. 3 zákona o ochraně veřejného zdraví k předcházení vzniku a šíření infekčních onemocnění je zařízení pro výchovu a vzdělávání povinno zajistit oddělení dítěte nebo mladistvého, kteří vykazují známky akutního onemocnění, od ostatních dětí a mladistvých a zajistit pro ně dohled zletilé fyzické osoby.

Tato povinnost by se tedy měla vztahovat i na podezření na nákazu COVID-19, je však otázkou, jestli by měl pedagog odhadovat případnou povahu nákazy či infekce. Zákon pamatuje na situace, kdy jde o akutní nákazu, přičemž cílem je ochrana před šířením jakéhokoliv infekčního onemocnění. Proto můžeme uzavřít, že pokud pedagog sezná u některého žáka známky jakékoliv infekce či se dozví, že je žák nakažen COVID-19 či jinou infekcí, měla by škola zajistit jeho izolaci a dohled nad ním a informovat neprodleně zákonné zástupce.

Opět připomeňme, že pokud je situace takto sporná, je možné vše konzultovat s krajskou hygienickou stanicí. Někteří rodiče však „bojkotují“ povinnost nošení roušek ve škole i tehdy, pokud ji nařídily odborné orgány, typicky přijetím mimořádného opatření. Takto stanovenou povinnost je ale třeba dodržovat, neboť rodiči hrozí finanční sankce. Autorka se proto domnívá, že ředitel by měl v případě nedodržení povinnosti nosit roušky ve škole nebo školském zařízení upozornit krajskou hygienickou stanici, v jejíž kompetenci je další postup.

Středoškolské vzdělávání

Značný počet stížností směřoval proti odnětí jednoho z pokusů při přijímacích zkouškách na střední školy – kvůli ochraně před šířením pandemie COVID-19 byl umožněn jen jeden pokus. Jedná se o kritiku právní úpravy přijaté v době nouzového stavu, kterou ombudsman nemůže rozporovat, pokud takovou úpravu vnímají kompetentní orgány jako potřebnou (stěžovatelé se však mohou bránit u soudu). Jiný podnět z této oblasti se týkal hodnocení maturantů. Žáci konající maturitní zkoušku na konci školního roku 2019/2020 totiž měli být hodnoceni v souladu s nově přijatou vyhláškou11). Vyhláška mj. uvádí v ustanovení § 3 odst. 1, že žák nemá být na vysvědčení hodnocen stupněm „nedostatečný“ nebo výrazem „nehodnocen“, namísto toho se má uvést „prospěl“. Tato speciální pravidla hodnocení zákonní zástupci nebo maturanti rozporovali a požadovali jejich zrušení.

Zde je třeba uvést, že vyhláška byla přijata v mezích zákona a její zrušení by nebylo důvodné. Ustanovením § 71 školského zákona se totiž opravňuje MŠMT k přijetí případné speciální úpravy týkající se organizace a průběhu středoškolského vzdělávání, a to včetně hodnocení. Proto ačkoli ombudsman disponuje oprávněním doporučit vydání, změnu nebo zrušení předpisu,12) k jeho využití přistupuje jen výjimečně a zde k tomu neshledal důvody. Jednak MŠMT má oprávnění přijmout takovou speciální úpravu a jednak ani nejsou důvody pro její zrušení, neboť je nasnadě, že je benevolentní k maturantům, jejichž závěr studia připadl právě na období pandemie.

Závěr

Ochrana života a zdraví občanů nepochybně patří mezi zájmy, které musíme hájit, a to i velmi silnými restrikcemi. Je však otázkou, zda elementární právo dětí a nezletilých, a sice právo na vzdělávání, musí vláda či ministerstvo tak silně omezovat. Základní sdělení, jež měl přinést tento příspěvek, tak spočívá v tom, že exekutiva může být za takto mimořádné situace zmocněna k mimořádným omezením, avšak ta by měla být vážně konzultována s odborníky a vždy by měla šetřit základních práv občanů – v prvé řadě práv dětí.

Další závěr, který plyne z předloženého textu, je nasnadě: ředitel školy není orgánem, který by měl nahrazovat stanoviska odborníků v oblasti šíření infekce a ochrany zdraví. Pokud při poskytování vzdělávání nebo v souvislosti s ním vyvstane odborná otázka, měl by ji ředitel či pedagogové konzultovat s krajskou hygienickou stanicí.

Protože jsme se v textu zdaleka nevěnovali všem problémům, které distanční výuka a stav pandemie vyvolaly, popíšeme další závažné otázky ještě v navazující části.


1) Autorka je zaměstnankyní Kanceláře veřejného ochránce práv. Příspěvek vyjadřuje v některých pasážích, jimiž se dosud veřejný ochránce práv nezabýval, její osobní stanovisko, nikoli názor veřejného ochránce práv.

2) Zákon č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání, ve znění pozdějších předpisů (dále jen školský zákon).

3) Zákon č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví, ve znění pozdějších předpisů (dále jen zákon o ochraně veřejného zdraví).

4) Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 23. dubna 2020, č. j. 14 A 41/2020, body 144 a násl.

5) Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 13. listopadu 2020, sp. zn. 18 A 59/2020.

6) Ustanovení § 50 odst. 1 b) a c) zákona o ochraně veřejného zdraví.

7) Některá opatření vlády nebo ministerstev mohou mít znevýhodňující, diskriminační dopad, a to právě třeba v případě otevření jen některých tříd základních škol, jehož jsme svědky. Vláda by měla konkrétně a přesvědčivě zdůvodnit nezbytnost takového opatření. Skutečnost, že na rozdíl od základních škol zůstaly otevřeny mateřské školy, stěžovatelé také rozporují (sp. zn. 6779/2020/VOP).

8) Ustanovení § 1 odst. 2 zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů. Ombudsman může využít svého zvláštního oprávnění a navrhnout změnu některého opatření ministerstva.

9)https://www.ochrance.cz/aktualne/tiskove-zpravy-2020/deti-s-postizenim-maji-pravo-chodit-do-skoly/.

10) Tato praxe vyplývá i z nejnovější tematické zprávy České školní inspekce Zkušenosti žáků a učitelů ZŠ s distanční výukou v 2. pololetí 2019/2020, dostupné z: https://www.csicr.cz/cz/Aktuality/Tematicka-zprava-Zkusenosti-zaku-a-ucitelu-ZS-s-di.

11) Vyhláška č. 211/2020 Sb., o hodnocení výsledků vzdělávání žáků ve druhém pololetí školního roku 2019/2020, dále: https://www.msmt.cz/ministerstvo/novinar/msmt-vydalo-vyhlasku-k-hodnoceni-druheho-pololeti-2019-2020.

12) Ustanovení § 22 zákona o veřejném ochránci práv, ustanovení § 64 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů.

Zdroj: Řízení školy 1/2021, autorka: Mgr. Bc. Lucie Obrovská, Ph.D.


Diskuse - Počet příspěvků: 0