O čem může rozhodovat ředitel školy při zajištění ochrany zdraví a bezpečnosti?

Vydáno: 13 minut čtení

V zářijovém čísle Řízení školy vyšel článek „Rychlokurs orientace v informacích a jejich závaznosti“.1) V článku jsem na konkrétních příkladech nejen ze školské praxe ukazovala, co je pro práci s informacemi podstatné, jak funguje systém závazných informací a jak s nimi nakládat. Hned na začátku školního roku se rozvířila názorová hladina o oprávnění ředitelů škol nařídit zakrytí nosu a úst „rouškou“ jako opatření na ochranu zdraví. Záměrně používám zakrytí nosu i úst, ne nošení „roušek“, protože někteří „roušky“ skutečně jen nosí – na ústech, na bradě, na krku, na zápěstích či předloktích – i v situacích, kdy pro nás existuje povinnost zakrytí nosu a úst buď podle krizového opatření vlády v době vyhlášeného krizového stavu, nebo podle nařízení mimořádného opatření Ministerstva zdravotnictví (dále jen „MZdr“) či jednotlivých krajských hygienických stanic. Pojďme se proto podívat na to, jak vlastně může a současně kdy a v jaké míře nesmí ředitel školy rozhodovat nejen o „rouškách“ coby opatření na ochranu zdraví.

Řízení školyI při zajištění ochrany zdraví odpovídá míře oprávnění ředitelů míra jejich odpovědnosti
Ředitel školy je pro řízení školy vybaven širokým oprávněním, které je ve školském zákoně (č. 561/2004 Sb.) obecně vyjádřeno tak, že „rozhoduje ve všech záležitostech týkajících se poskytování vzdělávání a školských služeb, pokud zákon nestanoví jinak“ [§ 165 odst. 1 písm. a)]. Bylo by možné namítnout, a tento argument se s odkazem buď na Ústavu ČR (čl. 2 odst. 4 ústavního zákona č. 1/1993 Sb.), nebo na Listinu základních práv a svobod (čl. 2 odst. 3 č. 2/1993 Sb.) skutečně objevuje, že zakrytí nosu a úst „rouškou“ je uložení povinnosti, což je obecně možné udělat jen zákonem, a ředitel školy tedy rozhodovat ani nemá. Ti více znalí školské tematiky ještě doplňují, že pokud nejde o povinnost stanovenou obecně zákonem, pak v případě školy musí jít pro žáky o povinnost uloženou školním řádem. Tyto diskuse současně nevěnují ani minimální pozornost pracovníkům školy, na které se vztahuje pravomoc ředitele školy jako zaměstnavatele.2)
Školským zákonem široce koncipovaným oprávněním ředitelů škol odpovídá i široce pojatá odpovědnost. Jednou z nich je i odpovědnost za zajištění bezpečnosti a ochrany zdraví žáků (§ 29 odst. 2). Aby mohlo být zajištění efektivní a aby mohla škola reagovat i na akutní, nenadálé situace, ukládá přímo školský zákon žákům povinnost „dodržovat školní a vnitřní řád a předpisy a pokyny školy a školského zařízení k ochraně zdraví a bezpečnosti, s nimiž byli seznámeni“ [§ 29 odst. 2 písm. b), zdůraznění doplněno autorkou]. Právě díky tomu, že školský zákon ukládá žákům povinnost přímo, není potřebné, aby byla tato povinnost žákům uložena i školním řádem. V tomto případě bude vždy platit, že rozhodující je zákonná právní úprava povinností, nikoli úprava povinností obsažená ve školním řádu. Pokud už škola dojde k závěru, že je potřeba ve školním řádu zopakovat povinnost řídit se při zajištění bezpečnosti a ochrany zdraví pokyny školy, pak nesmí zapomenout ani na formální stránku změny školního řádu – schválení školskou radou [§ 168 odst. 1 písm. c)].3)
V těchto debatách se současně obvykle zapomíná na to, že aby stát mohl plnit funkce, které od něj lze očekávat, pak je nezbytné doplnit i ono pomyslné „za b)“, neboli že i stát vykonává státní moc podle zákonů jako závazných pravidel chování (čl. 2 odst. 3 Ústavy ČR, čl. 2 odst. 2 Listiny). Přestože to vypadá, že jde jen o obecná formální ústavní pravidla, která se každodenní reality netýkají, i v takovém případě, jako je diskuse o pravomoci ředitelů škol rozhodovat o tom, jestli jsme povinni si i ve školách zakrývat nos a ústa, sehrají přesně tu roli, kterou závazná pravidla mají, tedy že vzhledem k jejich závaznosti se podle nich musíme chovat všichni, i když s nimi nesouhlasíme a nevyhovují nám.
Závazné informace vydávají pouze orgány ochrany veřejného zdraví a vláda jako orgán krizového řízení
Je tedy ředitel školy něčím a někým omezován při vydání pokynu k ochraně zdraví a bezpečnosti, potažmo k pokynu mít zakrytá ústa a nos z důvodu nebezpeční vzniku epidemie či výskytu infekční nemoci? Ano, je. Ochrana veřejného zdraví je agenda, která je podle kompetenčního zákona (č. 2/1969 Sb.) výslovně uvedena v pravomoci MZdr (§ 10 odst. 1). Konkrétně je pak tato agenda obsažena v zákoně o ochraně veřejného zdraví (č. 258/2000 Sb.). Ten určuje, kdo je orgán ochrany veřejného zdraví (dále jen „orgán OVZ“), i v situaci, ve které se nacházíme od přelomu loňského a letošního roku, a kdo tedy vydává závazné informace.
Rozhodující je, že Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy (dále jen „MŠMT“) a krajské a obecní úřady nejsou orgány OVZ z titulu centrální státní instituce nebo zřizovatelů škol podle školského zákona. Krajské ani obecní úřady tak ze své samosprávné podstaty nejsou a ani nemohou být zařazeny do soustavy státní správy (§ 78 odst. 2). Krajské úřady podle zákona o ochraně veřejného zdraví pouze vykonávají státní správu v přenesené působnosti na úseku ochrany veřejného zdraví [§ 78 odst. 1 písm. g)] stejně, jako jim další zákony svěřují výkon agendy státní správy i v dalších oblastech. V agendě předcházení vzniku a šíření infekčních onemocnění tak nikdo z nich nemůže a ani nesmí vydávat závazné informace. Pokud tedy krajské či obecní úřady a MŠMT nějaké informace týkající se ochrany veřejného zdraví vydávají, pak nejsou závazné. Nejde o nic jiného než o efekt výše zmíněné ústavní premisy, že i stát vykonává státní moc podle zákonů, tedy o ryze praktickou věc, která nám v tomto případě pomáhá určit, jestli jsou pro nás informace závazné, či nikoli a my je můžeme s trochou odvahy a nadhledu zanechat jejich osudu.
a) Situace běžné, řešené běžnými postupy
I při nebezpečí vzniku epidemie nebo zjištění výskytu infekční nemoci za běžného stavu jsou orgány OVZ pouze MZdr a jednotlivé hygienické stanice, nikdo jiný, tj. ani prezident, ani předseda vlády, ani orgány samosprávy bez ohledu na to, jestli jsou zřizovateli školy, ani MŠMT či jeho ministr a ani ředitel školy. Orgány OVZ pak tyto běžné situace řeší vlastní činností, kdy např. i nařizují mimořádná opatření (§ 69 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví). Orgán OVZ, za běžné situace MZdr nebo jednotlivé hygienické stanice, proto může ukládat nařízením mimořádných opatření povinnosti, jejichž (s)plnění jsou ředitelé školy povinni zajistit. Jestliže ředitel školy zjistí, že je v dané konkrétní situaci potřebné přijmout i další opatření na ochranu zdraví a bezpečnosti, učiní tak pokynem, tedy např. pokynem mít zakrytá ústa a nos „rouškou“, a žáky (i další dotčené) s ním seznámí. Tím, že jde o režim pokynu, nikoli nastavení práv a povinností ve školním řádu, není ředitel školy povinen tento pokyn odůvodňovat. Zájem o důvody takového kroku však lze očekávat ze strany zákonných zástupců nebo zřizovatele. Při „tvorbě“ pokynu přitom ředitel školy současně nesmí snížit úroveň povinností, které má zajistit. Musí proto pracovat s oběma nařízeními, jak „celostátním“, tak „místním“.
b) Nouzový stav jako nejmírnější druh krizového stavu pro řešení „mimořádností“
Jestliže však situace dojde do stavu, kdy nelze zajistit agendu ochrany veřejného zdraví běžnými prostředky, a splní tak kritéria mimořádné události podle zákona o integrovaném záchranném systému [§ 2 odst. 1 písm. b) zákona č. 239/2000 Sb.] nebo ohrožení kritické infrastruktury [§ 2 písm. g) krizového zákona č. 240/2000 Sb.], je vyhlášen některý z krizových stavů. Pro celé území státu je nejmírnějším krizovým stavem nouzový stav, který vyhlašuje vláda podle ústavního zákona o bezpečnosti ČR (čl. 5 a čl. 6 zákona č. 110/1998 Sb.).
Tímto okamžikem přejímá agendu ochrany veřejného zdraví na celostátní úrovni vláda, která rozhoduje místo MZdr krizovými opatřeními.4) Ta platí od okamžiku, který je v nich uveden, a platí pro všechny, kteří jsou v nich uvedeni, bez čehokoli dalšího. Lokálně – do velikosti kraje – pak pro řešení místních specifik dále fungují jako orgány OVZ jednotlivé krajské hygienické stanice. Stejně jako při běžných situacích tak není nikdo další oprávněn žádným způsobem do řídicí a rozhodovací pravomoci vlády zasahovat. To se týká i krizových opatření vlády, která mají být obecně publikována ve Sbírce zákonů a vyhlášena v hromadných sdělovacích prostředcích (§ 8 krizového zákona).
Stejně jako při běžné situaci platí i v situaci krizové, že pokud ředitel školy zjistí, že je potřebné přijmout i další opatření na ochranu zdraví a bezpečnosti, učiní tak pokynem a žáky (i další dotčené) s ním seznámí. Stejně postupuje i při „tvorbě“ pokynu, kdy nesmí snížit úroveň povinností, které má zajistit. Musí přitom tedy pracovat jak s textem krizového opatření vlády, které platí pro celé území, na němž vláda krizový stav vyhlásila, tak s textem nařízených mimořádných opatření krajské hygienické stanice. Primárním je krizové opatření vlády, nařízená mimořádná opatření ho pak svým způsobem doplňují s ohledem na místní situaci. Ani zde ředitel nesmí přijmout opatření „mírnější“, než je v obou dokumentech – v krizovém opatření vlády a nařízení mimořádných opatření hygienické stanice.
Co je zdroj informací o obsahu krizových opatření vlády a nařízených mimořádných opatřeních Ministerstva zdravotnictví a hygienických stanic?
Ředitel školy je v případě závazných informací orgánů OVZ (vláda, MZdr, hygienické stanice) odpovědný za jejich realizaci ve škole, není však odpovědný za jejich obsah. Tato odpovědnost je odpovědností vlády a orgánů OVZ. Pokud je tedy ředitel školy tázán – nejčastěji zákonnými zástupci žáků – na obsah, či dokonce smysl krizových opatření vlády či nařízených mimořádných opatření MZdr / jednotlivých hygienických stanic, je jeho úlohou tazatele odkázat na orgán OVZ, nejen jako na zdroj informací, ale i jako na orgán státní správy, který je za agendu ochrany veřejného zdraví odpovědný. Úlohou ředitele školy není informovat ostatní o přesném obsahu krizových opatření či nařízených mimořádných opatřeních, jeho úlohou je tato opatření zajistit.
Zdrojem informací pro ředitele škol jsou tak přímo webové stránky Úřadu vlády ČR, kde jsou během několika málo hodin, někdy jen minut, dostupné texty všech krizových opatření (viz https://www.vlada.cz/cz/epidemie-koronaviru/). Nařízená mimořádná opatření hygienických stanic jsou dostupná na stránkách každé z nich (viz ), mimořádná opatření MZdr pak na resortních stránkách (viz https://koronavirus.mzcr.cz/category/mimoradna-opatreni/). Toto jsou zdroje informací, na které má ředitel školy také odkazovat zájemce o informace. Pokud současně MŠMT tyto informace duplikuje, pak je nejspíše vedeno snahou zpřístupňovat všechny potřebné informace na jednom místě. Tím bohužel vzniká dojem, že jsou informace zveřejňovány se zpožděním až několika dnů. Není tomu tak, příslušné instituce zveřejňují závazné informace velmi záhy, jejich obsah, samozřejmě ne přesné znění, je postupně avizován i několik dnů předem. Proto je velmi potřebné tyto informace používat přímo ze zdroje.
Co tedy vlastně platí?
Podle druhu stavu, běžného či krizového, ředitelé škol identifikují, které dokumenty budou používat:
*
Pokud není vyhlášen žádný krizový stav, pracují s nařízenými mimořádnými opatřeními příslušných hygienických stanic, a pokud nařídilo mimořádná opatření i MZdr, pak pracují i s nimi.
*
Pokud je vyhlášen některý z krizových stavů, pak primárně pracují s krizovými opatřeními vlády a následně s nařízenými mimořádnými opatřeními příslušných hygienických stanic.
*
Jakékoli další informace (nejrůznější metodiky, doporučení či manuály), které nevydaly orgány OVZ, mají jen orientační charakter. Jejich nevýhodou je časová prodleva, až pomíjivost, protože jakékoli zpracování informací ze zdroje vyžaduje čas. Současně mohou být tato doporučení stižena chybovostí, způsobenou např. pouhým technickým přenosem dat, interpretací obsahu informací apod. Není potřebné se k nim stavět nijak aktivně či zaujímat stanoviska, doporučující informace nikoho k ničemu nezavazuje; pokud je doporučující informace inspirativní, je možné ji využít, pokud inspirativní není, není potřebné se jí dále zabývat. Nezávazné informace je proto možné využít především jako vodítko, nikoli jako původní, rozhodující zdroj informací.
Pro školy, děti, které jsou jejich žáky, pro jejich rodiče i pro všechny pracovníky škol tak platí vše, co platí pro běžnou populaci. Pokud jsou některá opatření určena přímo školám, pak je to v nich výslovně uvedeno a pro školy pak platí i tento „bonus/malus“ – dle vnímání adresáta informace. V době, kdy čtete tento článek, uplynul od jeho odevzdání do redakce více než měsíc. Shodou okolností šlo o první den druhého nouzového stavu. Věděla jsem jistě, že to, co platilo ono říjnové pondělí, se za ten více než měsíc určitě změní. Co jsem nevěděla a ani vědět nemohla, bylo, jak přesně se věci změní. Důležité je však vědět, kde a proč těch několik málo informací vždy najdeme, ať už před měsícem, právě teď, nebo za měsíc či rok, a k čemu nám slouží.
1) Viz Řízení školy č. 9/2020, Wolters Kluwer ČR, Praha.
2) Pracovní situace, co dělat, pokud si pracovník školy odmítá zakrýt nos a ústa „rouškou“, je popsána v online verzi Řízení školy (viz https://www.rizeniskoly.cz/cz/pracovni-situace/jak-ma-postupovat-reditel-skoly-v-pripade-ze-ucitel-odmitne-nosit-rousku.zs-1146.html).
3) Pracovní situace ke změně školního řádu o povinnosti žáků řídit se pokyny školy při zajišťování jejich bezpečnosti a ochrany zdraví je popsána v online verzi Řízení školy (viz https://www.rizeniskoly.cz/cz/pracovni-situace/nesouhlas-zakonneho-zastupce-zaka-s-nosenim-rousek.zs-1143.html).
4) Právě tento moment, kdo a o čem rozhoduje a kdo a co řídí a v jakém rozsahu při vyhlášení některého z krizových stavů, byl předmětem žaloby JUDr. O. Dostála, Ph.D., LL.M., na zrušení některých mimořádných opatření MZdr z jara 2020. Městský soud v Praze tyto akty zrušil právě proto, že pro mimořádné situace obsahuje právní řád vlastní postupy, které jsou závazné pro všechny, tedy i pro stát, představovaný v této situaci MZdr. To proti zrušení několika mimořádných opatření podalo k Nejvyššímu správnímu soudu kasační stížnost coby opravný prostředek proti rozhodnutí správního soudu (vše je dostupné na stránkách https://www.zdravopravo.cz, navštíveno 5. 10. 2020). Nejvyšší správní soud do 5. 10. 2020 ve věci zatím nerozhodl, do rozhodnutí Nejvyššího správního soudu proto zvolila vláda a MZdr pro krizové stavy model „celostátní agenda – vláda, krajská agenda – jednotlivé hygienické stanice“.

Zdroj: Pro časopis Řízení školy Mgr. Veronika Doležilová