Rozdílný přístup obcí k financování jimi zřizovaných škol je mezi jejich řediteli a ředitelkami nezřídka vnímán velmi citlivě. Naopak zástupci obecních samospráv donedávna poukazovali na to, že na jimi provozované školy často výrazně doplácejí z jiných než k tomu určených prostředků. Situace se měla proměnit od 1. ledna 2018, kdy došlo ke zvýšení poměru vymezených financí na dítě a žáka, které by za ním měly v ideálním případě doputovat na zajištění provozu a činnosti mateřské či základní školy dle rozpočtového určení daní. Nastala však v reálné výši příspěvku škole změna? Podle údajů vykazovaných samotnými obcemi v průměru nikoliv. To však neznamená, že všechny radnice a obecní úřady dávají svým školám málo. Naopak minimálně čtvrtina z nich dává do systému mnohem více vlastních prostředků než těch, které jsou pro školy metodicky určeny. Kolik na činnost školy ve vaší obci přispívá právě váš zřizovatel?
Známým faktem spojeným se státní správou a samosprávou ve školství je v realitě České republiky velká decentralizovanost systému. A to nejen v rámci škol a jejich řízení, ale i celkového vysokého počtu obcí s poměrně malou velikostí (máme jeden z nejnižších průměrných počtů obyvatel na jednu obec v rámci EU). Situace ve financování škol se od toho odvíjí a je napříč státem dosti rozdílná. Jedním obecným faktorem je velikost školy – čím menší sídlo a škola, tím je většinou rozpočet napjatější. Na mandatorní výdaje na provoz, které mají – v různé výši – všechny školy, zkrátka připadá málo žáků. Ředitelé škol z větších měst vám v soukromí naopak často řeknou, že na provozní část rozpočtu si nemohou stěžovat a ve zřizovateli mají jistotu, že když se něco havarijního stane s budovou, řešení se vždy najde.
Na naší každoroční konferenci pro zřizovatele Lepší škola nás vloni zaujalo vystoupení jednoho ředitele ZŠ, který je zároveň místostarostou obce, a zná tedy problém financování z obou stran. Poukazoval na nerovnosti ve financování škol mezi jednotlivými obcemi a dokládal je konkrétními čísly. Odborná sekce EDUin se rozhodla problematiku prověřit komplexně napříč ČR souhrnnou analýzou, z níž vám přinášíme nejdůležitější poznatky.
V roce 2012 došlo v rámci určení výše příspěvku zřizovatele na provoz škol k zavedení nového kritéria „počet dětí MŠ a žáků ZŠ navštěvujících školu zřizovanou obcí“ do propočtu podílu obcí na procentní části celostátního hrubého výnosu sdílených daní (RUD). Od roku 2013 se tedy „prostředky plynoucí za dětmi a žáky“ na provoz škol odvozují od celkového objemu sdílených daní pro všechny obce v České republice, resp. od výše koeficientu kritéria počtu dětí a žáků navštěvujících školu zřizovanou obcí. Během let 2013–2017 byla výše tohoto koeficientu 7 %, přičemž byla obcemi kritizována jako nedostačující. Od 1. ledna 2018 byla výše tohoto koeficientu zvýšena na 9 %.
Základem naší analytické práce byl rozbor administrativních dat vykazovaných samotnými obcemi (rozpočtové výkaznictví) a školami (školská statistika). Tento přístup má své přirozené limity. Především data vykazovaná obcemi jsou dle vyjádření představitelů veřejné správy i samotných samospráv ne vždy ideální. Dílčí výdaje obcí nelze vždy přesně rozdělit a přiřadit do jednotlivých – rozpočtovou skladbou definovaných – paragrafů a položek, ve vykazovaných datech se rovněž objevují chyby a nepřesnosti atd. Eliminovat případná individuální zkreslení je však částečně možné tím, že data agregujeme. Tedy nehovoříme o údajích za jednotlivé obce, ale o průměrných číslech za územní celky (obce s rozšířenou působností a kraje), v našem případě především za celé území České republiky.
Ze základní analýzy vyplynulo, že během let 2012 až 2017 byl vykazovaný průměrný příspěvek obcí na jedno dítě a žáka v rámci MŠ a ZŠ na jejich území skutečně vyšší než částka, která průměrně na jedno dítě a žáka náležela z podílu na RUD. Obce tedy na své školy – dle jimi vykazovaných údajů – v celkovém průměru spíše doplácely. Po navýšení koeficientu od roku 2018, který určuje objem prostředků, jenž by měl jako příspěvek zřizovatele mířit na provoz škol, se situace obrací. Obcemi vykazované příspěvky na jedno dítě a žáka jsou v průměru (nikoliv ve všech obcích) nižší než ty, které by školám dle celkového podílu a průměru na jedno dítě a žáka měly náležet. V roce 2019 byl dle provedené analýzy rozdíl ve srovnání těchto průměrů až 3 800 Kč na jedno dítě a jednoho žáka.
Obrázek 14217.jpg
Plná velikost obrázku
Pokud se zaměříme na celkový rozdíl výše objemu prostředků, které by na základě výše uvedeného kritéria měly mířit do mateřských a základních škol zřizovaných obcemi, a výše objemu výdajů, které samy obce v rámci svých rozpočtů celkově vykazují, pak v roce 2019 hovoříme o částce blížící se až 4,5 mld. Kč (viz graf č. 1 výše).
Z dat vykazovaných samotnými obcemi tedy plyne, že svým školám na provoz v celkovém objemu neposílají až několik miliard korun, které by dle principů RUD měly školám v jejich působnosti náležet. Zůstává otázkou, zdali některé obce po navýšení koeficientu skutečně v rámci svého rozpočtování (a jeho metodického vedení) zareagovaly a prostředky na provoz škol navýšily. Samozřejmě je v tomto ohledu zásadní konstatovat, že nezřídka dochází k využívání prostředků získaných na základě výše uvedeného kritéria např. na investice (což je samozřejmě pochopitelné) či jiné služby zajišťované obcí. To však neodpovídá původnímu smyslu zavedení kritéria počtu dětí a žáků jako indikátoru stanovení výše příspěvku na činnost a provoz škol. Je rovněž nutné zdůraznit, že sledovaný zvýšený koeficient (a z něj vyplývající prostředky plynoucí obcím) je pouze metodickým a nezávazným indikátorem, přičemž konkrétní rozdělení veřejných prostředků je plně v kompetenci a (politické) odpovědnosti obcí v rámci jejich hospodaření.
Upozornit je třeba na to, jak moc je situace v jednotlivých obcích zřizujících MŠ a ZŠ odlišná. Z dat vyplývá, že i v letech 2018 a 2019 více než čtvrtina obcí vydávala na dítě a žáka MŠ a ZŠ více, než kolik za tímto účelem dostávala dle podílu z RUD. Takto lze vidět různé přístupy zřizovatelů ke stanovení výše příspěvků mířících na provoz jimi zřizovaných MŠ a ZŠ. Zvýšený příspěvek škol velmi často souvisí se snahou udržet menší či kapacitně nenaplněné školy na území obce. Existuje i nemálo dalších obcí, které podporují své školy nad rámec přidělených peněz zkrátka proto, že to považují za důležité. Není jich ovšem ani zdaleka většina, o čemž svědčí celkový schodek vyplývající z analýzy.
Zůstává otázkou, jak zajistit, aby se školám dostávalo skutečně obdobné finanční podpory ze strany zřizovatelů, neboť obecným cílem vzdělávací politiky a vzdělávání musí být především zajištění rovných příležitostí a podmínek pro vzdělávání ve všech školách pro všechny děti a žáky. Školy nemohou trpět tím, že nejsou ze strany svých zřizovatelů vnímány jako priorita a financování jejich činnosti a provozu je na základě rozhodnutí samosprávy omezováno.
Je možné nadnést otázku, zda je RUD (princip rozpočtového určení daní) vzhledem k nevysvětleným rozdílům ve výši příspěvku mezi obcemi, jakož i k časté setrvačnosti ve výši příspěvku i přes zvýšení podílu od státu ideálním kanálem pro navyšování prostředků plynoucích do vzdělávání. V tomto ohledu je možné doporučit některé kroky ke zlepšení situace v dané oblasti, např. vyjasnění legislativního vymezení a zvýšení účelovosti prostředků odváděných obcím, ale také zlepšení samotného rozpočtového výkaznictví samospráv a jeho metodického vedení, kde analýza ukázala mezi jednotlivými subjekty velmi rozdílná pojetí.
Ať se řešení bude ubírat kterýmkoli směrem, je právě veřejný dohled nad hospodařením územních samospráv (i státu) velmi zásadní. Jsou to právě občané, kdo si může zkontrolovat, jak jejich obec a její političtí představitelé podporují činnost jimi zřizovaných škol.
Jak si ověřit výši příspěvku?
Pro kontrolu a orientaci je možné poměrně jednoduše najít výši příspěvku ve vybrané obci. Výše příspěvku z RUD je aktuálně cca 15 000 Kč na žáka, stačí vedle toho jen zjistit počet žáků a skutečnou výši uděleného příspěvku škole a tyto hodnoty porovnat:
* Otevřeme portál Monitor státní pokladny pod odkazem: https://monitor.statnipokladna.cz/analyza/.
* Zde lze pod sekcí „Příjmy a výdaje územních rozpočtů“ dohledat údaje z výkaznictví obecních rozpočtů.
* Danou obec je možné vyhledat v rámci řádku ORGANIZACE (NÁZEV) a zadání „obec XY“ či „město XY“.
V rámci řádku PARAGRAF (KÓD) je nutné se zaměřit na výdaje do oblasti vzdělávání v působnosti obce. Zde jde především o paragrafy:
* 3111 Mateřské školy,
* 3112 Mateřské školy pro děti se speciálními vzdělávacími potřebami,
* 3113 Základní školy,
* 3114 Základní školy pro žáky se speciálními vzdělávacími potřebami,
* 3115 Ostatní záležitosti předškolního vzdělávání,
* 3117 První stupeň základních škol,
* 3118 Druhý stupeň základních škol,
* 3119 Ostatní záležitosti základního vzdělávání,
* 3141 Školní stravování,
* 3143 Školní družiny a kluby.
V rámci řádku POLOŽKA (KÓD) je pak nutné zaměřit se na položky:
* 5331 Neinvestiční příspěvky zřízeným příspěvkovým organizacím,
* 5333 Neinvestiční transfery školským právnickým osobám zřízeným státem, kraji a obcemi.
Od položky 5331 je nutné odečíst položku 2122 Odvody příspěvkových organizací.
Počty dětí a žáků na školách zřizovaných obcemi jsou k dispozici pod odkazem: https://www.mfcr.cz/cs/verejny-sektor/uzemni-rozpocty/prijmy-kraju-a-obci/financovani-materskych-a-zakladnich-skol/2020.
Výše příspěvku „plynoucího za žákem“, který daná obec obdržela, je uvedena zde: https://www.mfcr.cz/cs/verejny-sektor/uzemni-rozpocty/prijmy-kraju-a-obci/financovani-materskych-a-zakladnich-skol/2015/informace-o-vysi-objemu-prostredku-plyno-20529.
Tyto dvě částky stačí porovnat a zjistíte, zda zřizovatel dané škole přilepšuje nebo ubírá oproti obdrženému příspěvku od státu. Zatímco výše příspěvku je podle počtu žáků od státu pro obec nároková, povinnost odvést veškeré tyto příspěvky škole již stanovena není, nejde o účelově striktně vázané prostředky.
Upozorňujeme, že ve výkaznictví obcí jsou chyby a metodické nejasnosti, skutečnost se proti uvedeným číslům může lišit.
Pokud zjistí ředitel školy vědomou disproporci ve svůj neprospěch, jednání je třeba vést především s politickou reprezentací obce, tady úředníci odborů školství příliš nepomohou. Vhodnou formou je i projednání tohoto bodu na školské radě a pověření členů rady delegovaných za zřizovatele, aby otázku projednali s vedením obce. K problému je třeba přistupovat citlivě a zohlednit, zda například v minulosti nebyly škole nad rámec proporcí poskytnuty finance na nějaký větší projekt a tím průběžné financování takto „předplaceno“ či zda zřizovatel nepřispívá škole oklikou, například skrze městské sportoviště školou využívané nebo bezplatným žákovským jízdným v městské veřejné dopravě.
Hlavním záměrem studie je upozornit na velké rozdíly a metodickou nevyjasněnost s cílem vyvolat diskusi. A ředitelům škol zároveň připomenout, že je celkem snadné si výši příspěvků porovnat a lze pak po samosprávě žádat, aby výši svého příspěvku politicky obhájila škole i svým občanům.
Plnou verzi analýzy najdete na adrese: https://www.eduin.cz/wp-content/uploads/2020/08/EDUin-anal%C3%BDza-financov%C3%A1n%C3%AD-%C5%A1kol-z-RUD_final.pdf.
Zdroj: Pro časopis Řízení školy Mgr. et Mgr. Karel Gargulák, analytik, EDUin, o. p. s. a Mgr. Miroslav Hřebeckýprogramový ředitel, EDUin, o. p. s.